解讀新型城鎮化的內涵

許經勇

較之傳統城鎮化，新型城鎮化的重要內涵，就是充分體現“以人為本”。所以李克強總理的《政府工作報告》專設一節：“推進以人為核心的新型城鎮化。”為了體現新型城鎮化的要求，對待城鎮化對象的農民所采取的基本政策應當是：“解放農民、服務農民、投資農民、轉移農民、減少農民、善待農民。”所謂“解放農民”，就是把剩余農業勞動力從土地中解放出來，鼓勵他們從事非農產業，也鼓勵他們到城鎮安居樂業；所謂“服務農民”，就是在農村逐步建立公共財政體系，公共服務體系，為農民提供均等化的基本公共服務；所謂“投資農民”，就是增加對農民人力資本投資，提升農民的人力資本含量，包括教育、醫療、衛生等，提高農民的發展能力；所謂“轉移農民”，包括產業轉移，即提高農民向非農產業轉移能力，還包括區域轉移，即向城鎮轉移；所謂“減少農民”，就是減少農業人口數量，發展農業適度規模經營，提高農業勞動生產率；所謂“善待農民 ”，就是讓進城的農民與市民一樣，平等分享改革發展成果，做到機會平等，權利平等，待遇平等。只有這樣做，我們的城鎮化才能健康推進，才稱得上符合新型城鎮化的要求。

而傳統城鎮化則是把重心放在城區的空間擴張，即建設新城區上。這種模式的基本特征是“土地城鎮化”超越于“人口城鎮化”。“土地城鎮化”的體制性條件：從現行土地管理體制看，地方政府可以通過行政手段，低價從農民那里獲得土地，然后高價轉讓給開發商；從現行財政體制上看，地方政府可以獲得出讓土地的所有出讓金，補充預算內財政資金。這種模式有利于增加地方政府的財政收入。與其相聯系，這種模式只實現農民向農民工的轉變，即“半城鎮化”，卻無法創造條件實現農民工向市民的轉變。因為后者需要地方政府承擔繁重的責任和義務，即必須加大公共財政投入，為農業轉移人口提供就業、教育、醫療、住房和其他社會保障。由此可見，對于地方政府來說，選擇新型城鎮化較之傳統城鎮化，任務更加艱巨，責任更加重大，難度也更加大。

那么，地方政府是否可以回避新型城鎮化，繼續沿著傳統城鎮化道路走下去？不行，我國是世界上人多地少的國家，以占世界7%的耕地，養活占世界20%的人口，如此極其有限的可開發土地，不允許再走粗放型的城鎮化道路，否則，就會嚴重威脅13億多人口的吃飯問題。況且，這種模式背離城鎮化的初衷，即“以人為本”。換句話說，這種模式是與科學發展觀背道而馳的。再說，隨著社會主義新農村建設的向前推進，統籌城鄉發展的力度越來越大，城鄉差別正在逐步縮小，如果地方政府不能為農業轉移人口提供相應的公共產品和公共服務，人口城鎮化的動力和拉力都會削弱下去。我國當前戶籍制度改革的基本政策是先放開小城市和小城鎮的戶籍限制，鼓勵符合條件的農民到小城市和小城鎮落戶。但是，由于小城市和小城鎮普遍存在著產業集聚程度較低，就業機會較少，公共服務不完善的問題，對農民不具吸引力，真正樂意到小城市和小城鎮落戶的農民不多。反之，大城市和特大城市，不僅產業集聚程度高，就業機會多，而且公共服務水平也高，深受農民的喜愛。但是，大城市和特大城市的落戶門檻很高，限制很嚴。于是，一個奇怪的現象出現了，農民越喜愛、越渴望的城市，越難落戶；農民越不喜愛、越不想落戶的城市，卻越容易落戶。要從根本上解決這個問題，有待于大大增強小城市和小城鎮的產業集聚功能和基本公共服務功能（包括居住功能）。

應當進一步指出的是，為了從體制上抑制“土地城鎮化”所帶來的負面效應，還必須進行與戶籍制度改革相配套的土地制度和財稅制度改革，特別是其中的征地制度改革。征地制度改革將會削弱地方政府土地財政能力，進而削弱“土地城鎮化”的動力。即將深化的征地制度改革包括：破除城鄉二元土地制度，實行十七屆三中全會早就提出來的農村集體建設用地和城市建設用地“同地、同權、同價”；嚴格界定公益性與經營性建設用地，嚴格限制地方政府行政性征地范圍，不斷提高征地補償標準；城市對非公益性用地需求，只能通過農村集體建設用地直接進入市場加以解決，再也不需要經過地方政府征地這個環節。這些改革措施的推進，將使地方政府很難通過低價征收、高價轉讓的方式賺取價差，土地出讓收入明顯下降的局面將會出現。

2013年12月中旬召開的中央城鎮化工作會議明確提出：“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題”。我們應當“把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。”2013年12月下旬召開的中央農村工作會議提出：“到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮”。李克強總理在《政府工作報告》中，用較大的篇幅論述戶籍制度改革。《政府工作報告》中提出：“推進以人為核心的新型城鎮化。”“推動戶籍制度改革，實行不同規模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。”這就決定了推進戶籍制度改革、提高戶籍人口城鎮化水平，“有序推進農業轉移人口市民化”，是新型城鎮化的主要任務或首要任務。其實，按照中央的總體部署，戶籍制度改革已經有了明確的時間表，即到2020年，中國要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件，以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

城鄉二元戶籍制度的背后是基本公共服務的懸殊差別。目前與戶籍掛鉤的個人權利就有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育、義務兵退役安置、交通事故人身損害賠償等各個方面。戶籍制度演變成與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。這就決定戶籍制度改革必須與基本公共服務制度改革相匹配，其目標是盡快剝離附著在戶籍制度上的福利分配功能。我們熱衷于戶籍制度改革，就必須在基本公共服務均等化方面多做文章。就像我國計劃經濟時代所實行的糧票制度。當時之所以實行按糧票計劃供應城鎮居民糧食的政策，是為了保證城鎮居民購買到計劃供應的價格便宜的糧食。但隨著糧食供求關系的變化，即由供不應求到供求平衡，用糧票購買的計劃供應的糧食價格，和從市場上購買的非計劃供應的糧食價格趨于一致，糧票就自然而然地消亡了。所以，上世紀90年代初，人們都說是政府取消糧票，這種說法不科學；應當說糧票的功能自動消亡了，水到渠成，瓜熟蒂落。如果用糧票供應的糧食價格還顯著低于直接從市場上購買糧食的價格，糧票的功能就不會自動消亡，在這種情況下，人為取消糧票就會引起城鎮居民的強烈不滿。由此可見，城鄉二元戶籍制度改革的進程，取決于城鄉基本公共服務差別縮小的進程，當城鄉基本公共服務均等化目標實現了，城鄉二元戶籍制度就自然而然地消亡。

正如李克強總理在《政府工作報告》中指出的：戶籍制度改革的目標是“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業轉移人口和城鎮居民共建共享城市現代文明。”而要縮小乃至消除農民工與市民在基本公共服務方面的差距，必須支付高昂的公共財政資源。那么，這部分費用該由誰來承擔呢？李克強總理在《政府工作報告》中提出：“探索建立農業轉移人口市民化成本分擔、多元化城鎮建設投融資等機制。”毋庸置疑，農民工市民化成本，首先應當由政府承擔。因為社會主義市場經濟體制下的政府，應當是服務型政府，提供基本公共服務是政府義不容辭的責任。現在的問題是如何在中央政府與地方政府之間，明確各自應當承擔的部分和比例。十八屆三中全會的《決定》明確指出：“部分社會保障......作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他區域影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”這就要求地方政府的財政預算，不能像以往那樣只考慮戶籍人口，應當把沒有戶籍的那部分農民工也考慮在內。為此，須要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，以及建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制；其次，接納農民工就業的企事業單位，也要承擔一部分成本，主要是為農民工繳納“三金”，有條件的單位（特別是用工規模較大的企業）也應考慮為農民工提供住房條件或補貼農民工購租住房。當然，進城農民工也應當承擔一部分成本。農民工籌集這部分的一個重要途徑就是創造條件，讓農民工在農村的承包地流轉起來，讓住房和宅基地入市交易。增加進城農民工的財產性收入，為其轉化為市民、在城鎮安家落戶提供資本積累。

責任編輯：楊再梅