對推進內蒙古新型城鎮化的思考

張秀橋

城鎮化是一個國家或地區人口由農村向城市轉移的過程。這一過程也是城市規模不斷擴大、產業結構不斷優化、社會結構不斷變化、城鄉文明不斷融合發展過程。所謂新型城鎮化，就是通過穩步發展特大城市與大城市，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進農村人口向城鎮聚集的過程。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》的“新”主要體現在六個方面：（一）強調以人為本，以人的城鎮化為核心，以這主要是針對目前阻礙人的正常流動的體制機制而言的；（二）強調四化同步，通過新型工業化、信息化和農業現代化協調發展，推進新型城鎮化，這主要是針對農牧民進城后能夠留得住而言的；（三）強調優化布局，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展，這主要針對目前城鎮發展形式粗放、攤大餅式方式而言的；（四）強調生態文明，把生態理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約、集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設模式，這主要是針對目前破壞生態、不注重人與自然和諧發展現象而言的；（五）強調文化傳承，彰顯城市的特色和個性，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，這主要是針對目前千城一面、沒有特色等城市病等問題而言的；（六）強調制度改革，形成有利于城鎮化健康發展的體制機制。正確處理政府和市場關系，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用。這主要是針對目前政府造城運動、違背客觀規律等問題而言的。

一、內蒙古城鎮化水平與全國的比較

改革開放以來，內蒙古同全國一樣，城鎮化進程持續加快，形成了大中小城市20個、建制鎮491個，城鎮化水平與全國平均水平大體相當，部分指標略高于全國平均水平。

（一）城鎮化率。從2012年常住人口城鎮化率看，全國為53.7%，內蒙古為57.7%；從戶籍人口城鎮化率看，全國為36%，內蒙古為41.2%。兩項指標均略高于全國平均水平，可能與內蒙古人口基數小、空間分布密度小，行政事業人員、科技人員占比較高，還存在150多萬礦區、林區、墾區城鎮戶籍職工等因素有關。

（二）城市數量。從城市數量看，全國為658個，內蒙古為20個。全國平均每205.8萬人擁有1座城市，內蒙古每124.5萬人擁有1座城市，全國平均每1.46萬平方公里擁有1座城市，內蒙古每5.92萬平方公里擁有1座城市，反映了內蒙古人口稀少、城市稀疏、集聚程度較高的特點。

（三）基礎設施。全國人均道路、供水普及率、用氣普及率、城鎮污水處理率、人均居住面積分別為14.4m2、97.2%、93.2%、87.7%、32.9 m2，內蒙古分別為17.9 m2、90.9%、76.3%、83.6%、34.3 m2。除人均指標外，其它基礎設施指標偏低，在衡量城市基礎設施10項指標中，內蒙古有6個列全國20位之后，反映了內蒙古城市基礎設施相對落后的現狀。

（四）存在問題。國家城鎮化建設中存在6個問題，即：農業轉移人口難以融入城市社會、土地城鎮化快于人口城鎮化、城鎮空間分布和規模結構不合理、城市管理服務水平不高、城市建設缺乏特色、體制不健全等，這些問題在內蒙古城鎮化進程中也都有存在。除此之外，內蒙古城鎮化還有其獨特的問題：（1）地域特點。內蒙古東西狹長，首府呼和浩特難以形成經濟、社會中心，東部5盟市就近融入東北經濟中心，西部烏海、阿拉善盟及鄂爾多斯西南部接收寧夏銀川市輻射，城鎮化格局呈現一核、多板塊特點。（2）人口密度較小。內蒙古人口密度僅相當于全國的15%，人口基數較小，大量農牧民需依賴土地、草場生活，人口遷移半徑較小，對城鎮聚集人口產生一定的影響。由于人口密度小，政府規劃建設新城鎮集聚人口的速度較慢，形成空城、鬼城現象。（3）缺乏城鎮特色。許多古跡受戰火影響，留存遺跡很少，文字記載缺乏。經過近年來大規模城市化改造，古城特色基本消失。新建城鎮多數沿交通線、旅游點、口岸等經濟活躍區建設，未能充分結合當地人文歷史，造成我區大部分城鎮特色缺失。

二、內蒙古新型城鎮化中需注意的問題

（一）以產業發展為載體推動新型城鎮化

“十五”以來，內蒙古加快了工業化進程，現處于工業化后期。以往工業發展以迅速做大產業為目標，沒有與推進城鎮化一并考慮，造成產城分離，當地人就業不足與勞動力供給不足的矛盾并存，勞動力長期穩定供給與工人流動性較大矛盾并存，區外勞動力在自治區大量就業，更加劇了融入當地城鎮的困難。沒有產業支撐，靠主觀意志造城，大量人員無法穩定就業，難免出現“空城”、“鬼城”。國家新型城鎮化規劃將強化城市就業產業支撐作為單獨一章，從優化產業結構、增強創新能力、營造就業創業環境等方面明確了政策取向。針對內蒙古實際，在產城融合方面，應做好以下工作：（1）產城一體化，以業養人。自治區在產業發展戰略中，出于交通、環保及城市布局等方面考慮，要求項目“近城不入城”，員工生活與工作地點相距較遠。因此應將產城一體化作為新型城鎮化突破口，在規劃產業基地時，除了在產業發展方面進行規劃外，與員工生活密切相關的公共設施應一并規劃統籌，在產業發展同時推進城鎮化發展。開發區不僅要成為產業發展基地，同時要成為人口集聚區。按照方便生活、協同發展原則，完善開發區人居環境，使之成為產業與城市共同發展的重點區域。（2）大力發展能源、冶金、新材料、云計算等具有內蒙古特色的產業，形成上下游產業集聚優勢，創造更多就業機會。同時，利用內蒙古地廣人稀優勢，積極承接能源、航空航天等產業轉移，尤其是要充分抓住京津冀一體化機遇，吸引北京市制造業向內蒙古環交通線轉移，在烏蘭察布、赤峰等地建設承接產業轉移示范區，同步規劃城鎮化建設，推進產城協調發展。（3）各級政府要對產城一體化項目給予支持，在道路、供水、供氣、供電等公共設施建設中給予支持，并對社會資本進入創造良好發展環境。

（二）加強體制機制一體化設計

目前，制約農牧民進城的主要問題包括戶口、住房、子學上學、就地高考、社保等，在戶口方面，除呼包兩個特大城市外，其它城市、建制鎮轉移障礙較少，這次自治區《意見》以穩定居所為唯一條件，沒有附加穩定職業條件，并放開了所有大中小城市和小城鎮。在住房方面，部分城市有購房戶籍限制，小城市、小城鎮沒有限制，農民工沒有享受保障房待遇。在子女入學方面，仍有一些受限制，有的還需交納借讀費。在升學考試方面，尚未放開就地考試限制。在社保方面，尚未實現城鄉統籌，城鄉間差距很大。以上問題，除戶籍在《意見》中有突破外，其它都是原則性的。

在體制構建上，從分割向一體轉變。相對于傳統城鎮化行政分割、城鄉隔離、城際封閉等問題，要以一定的空間地域為“基底”，把大中小城市和小城鎮與鄰近鄉村，作為開放有序、功能互補、要素流動、具有同一發展基礎的共生系統，實現城市的高級演化形態和最優空間填充，改變城鄉二元體制，推動區域、城鄉、城際一體化發展。在政策一體化設計上，要把產業、城鄉及其居民作為一個整體，把城鄉規劃、產業發展、社會事業等作為一個體系，通盤考慮、綜合設計，為城鄉經濟社會科學發展提供保障。在空間一體化布局上，要按照主體功能區劃分，打破行政界限，將城市的內涵擴展到鄰近鄉村，把廣闊的鄉村作為城鎮化的“底板”統籌兼顧，保持各自特色，實現共同繁榮。在產業一體化上，要將城與鄉打造成相互支持和依存的物質能量交換系統，順應資源全球配置、產業梯度配置，注重比較優勢，促進城鄉、大中小城市和小城鎮在產業鏈、技術鏈、資金鏈上競爭合作、分工協同，推動產業聯動、結構升級。在市場一體化建設上，要加快統一的信用體系、市場準入、質量互認等制度建設，促進產品、技術、產權、資本和人力資源的自由流動和優化配置，構建開放、規范、有序的市場體系。

（三）有序推進農牧業人口市民化

按照自治區確定的一核（呼包鄂城市群核心區）、三群（赤通錫、呼興、烏海及周邊城鎮核心區）、多中心發展布局，促進人口向城鎮聚集，實現到2020年，全區戶籍人口城鎮化率達到53%、（平均年增46.8萬人，城鎮人口自然增長28萬人，吸收農牧民進城19萬人，平均每個盟市1.58萬人），常住人口城鎮化率達到65%。

對特大城市、大城市、中小城市和建制鎮聚集人口情況進行細分，區別不同情況分別制定人口轉移政策。除對特大城市進行適度控制外，以具有穩定住所為唯一條件，放開其它城鎮落戶限制。放開中小城市、小城鎮戶籍限制，鼓勵引導農牧民有序轉移到城鎮。鑒于土地、草場仍是農牧民賴以生存的物質基礎，在城鎮落戶后農牧民，可繼續保留承包地和草場，以解除其后顧之憂。在城鎮化布局上，針對內蒙古地廣人稀的實際，許多地方不適宜人居，基礎設施落后等情況，應以現存城區為基礎，引導農牧民向此聚集，使其發展壯大，不宜再鋪新攤子。

（四）建設完善的城鎮基礎設施

良好基礎設施是新型城鎮化建設的基礎，也是吸引農牧民進城的保障。要以現有城鎮為依托，以政府財政投入為主體，建設功能完善的基礎設施，盡快縮短我區城鎮基礎設施與全國平均水平的差距。一是按照城鎮功能定位，加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給，增強對人口聚集和服務的支撐能力。二是建設高效綜合交通體系，適應我區地域廣闊、居住分散的特點，形成便捷快速的立體交通網絡。三是適應信息社會要求，完善信息傳輸網絡。四是加強油氣、電網、管網等城市基礎設施建設，實現城市生活的舒適化。

（五）推動農牧民就近城鎮化

中央城鎮化會議提出新型城鎮化要望得見山、看得見水、記得住鄉愁，除了強調城鎮特色外，另一層含義就是就近城鎮化。從自治區來說，一是土地、草場是農牧民生存的基礎，讓其遠離故土到城市生活，無法從事農牧業生產，基本生活沒有來源；二是并不是所有農牧民都愿意來大城市生活，對于年齡較大、缺乏就業技能的人群，離開祖輩生衍繁息的環境，在心理上可能會產生不適應的問題；三是我區擁有150萬林區、墾區、礦區職工，這個群體具有城鎮戶口，有穩定產業支撐，最適合就地城鎮化。

就近城鎮化應成為我區新型城鎮化重點，一方面，完善的城鎮基礎設施，吸引農牧民在小城鎮居住，年輕人在城鎮創業就業，中老年人可兼顧農牧業生產，保持了對故鄉的記憶、產業和人際關系的連續性；另一方面，又對緩解大中城市的壓力起到分流作用。要以林區、墾區、礦區為重點，通過政策扶持和產業引導，加快棚戶區改造，實現150萬職工就地城鎮化。要完善建制鎮基礎設施和公共設施，吸引當地農牧民就近城鎮化。

責任編輯：楊再梅