內蒙古的新型城鎮化：起點與創新

杜鳳蓮

2014年3月，中國政府發布了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》），2014年4月，內蒙古通過了《內蒙古關于推進新型城鎮化的意見》。新型城鎮化對應的是傳統城鎮化，傳統城鎮化過程中，雖然中國整體上取得了巨大成就，但這是以犧牲公平為代價的，即政府通過“掠奪之手”，促進了中國經濟的非均衡發展。表現為東部掠奪西部、城市掠奪鄉村、中心城市掠奪次級城市，走了一條要地不要人、要勞動力不要市民的城鎮化之路（羅云兵等，2014）?；谥袊耙坏肚小笔降某擎偦?，內蒙古城鎮化路徑與國內其他地區有很大的相似性，但是因為內蒙古的人口、文化、地域、生態特點，又表現出獨特性。

一、內蒙古實施新型城鎮化的起點：內蒙古獲得中國區域開發政策的疊加優勢，但不是主戰場

中國政府在2000年實施了西部大開發戰略，2003年實施振興東北老工業基地，2005年，內蒙古被正式納入到大圖們江區域合作開發動議（GTI），2008年，內蒙古被批準加入中亞區域經濟合作（CAREC）框架范疇，2013年內蒙古積極參與絲綢之路經濟帶建設?？梢哉f，內蒙古享受了中國促進區域均衡發展和向北開放的政策，但內蒙古從來就不是政策實施的核心區域。所以，內蒙古在區域發展方面一直是參與者，但對經濟增長、民生改善的作用是有限的。

二、西部民族地區新型城鎮化的重要性：內蒙古具有作為新型城鎮化示范區的可能性

本文的西部民族地區包括5個民族自治區；少數民族人口超過45%的3個省份，即青海、云南、貴州；以及至少滿足以下3個條件中的2個條件的其他省份（少數民族自治縣域數量超過15%，少數民族自治縣域面積超過25%，或者少數民族人口超過10%），即海南省、四川省、甘肅省和吉林省。

（一）西部民族地區新型城鎮化的政治安全戰略意義

第一，長三角、珠三角、環渤海經濟圈土地占2.8%，人口占18%，GDP占36%（《規劃》，2014），這不僅顯示中國經濟的非均衡發展，在國際環境并不太平時期，這還是中國對外戰略關系中脆弱性表現之一。地大人少、民族地區新型城鎮化本身就缺乏中國經驗。

第二，西部民族地區是中國民族、宗教矛盾最為集中地區。中國發生的許多暴恐事件大都與民族、宗教矛盾相聯系。西部民族地區的新型城鎮化不僅解決流動人口市民化問題，地區間的收入差距問題，還有利于化解民族、宗教矛盾。

第三，西部民族地區新型城鎮化有利于發展與周邊關系，打破發達國家封鎖和包圍。西部民族地區（內蒙古、新疆、西藏、云南、廣西）邊境線占全國90%以上，通過新疆發展與中亞的經濟貿易關系；云南是聯系南亞的紐帶；廣西是與東盟發展經貿關系的橋梁，有利于通過經濟聯系建立睦鄰友好關系。

第四，西部民族地區是中國生態較為脆弱地區。我國草原的分布總面積約400萬km2 （包括荒漠），是我國最大的生態系統類型。草原在西部地區和北部地區呈連片大面積分布，在南方山地零星分布有一些草叢草場。擁有草原面積1500萬hm2以上的省區主要有西藏、內蒙古、新疆、青海、四川、甘肅、云南等省區，全部屬于西部民族省區（徐斌等，2004）。

第五，西部民族地區是中國礦產資源、能源資源最為富集地區。保障國家能源、礦產資源安全本身就是一個重要任務，加之新型城鎮化的核心之一就是農民工的市民化，而農民工市民化之重就是解決就業問題。而資源型產業本身就是資本密集型、勞動節約型的。

第六，民族文化多元性：融合與保護。民族人口在流動人口中比例偏低，流入大城市人口比例更低，2000年第五次人口普查，少數民族人口占13.9%。但在建制市以及以上流動人口中，少數民族人口僅占4.43%，民族人口更多生活在建制鎮、村鎮以及農村牧區。

（二）內蒙古作為新型城鎮化示范區的可能性

第一，內蒙古具有西部民族地區的典型人文、自然特點。內蒙古是5個民族自治區之一，第六次人口普查顯示，2010年，內蒙古人口達到2490萬，少數民族人口大約占22%。內蒙古地大，人口少，資源型產業比重大、就業壓力大，地處民族地區，邊疆地區，生態脆弱區。

第二，政策窗口有利，政府在改“掠奪之手”為“扶持之手”。（1）新型城鎮化旨在提高區域管理的精細化程度，不搞“一刀切”；（2）鼓勵地方政府積極性，希望通過地方發展推動中央政策跟進，自下而上；（3）以前發展東部、損害西部，現在同步、協調發展；（4）鼓勵先行先試。

三、新型城鎮化：我們還要做什么？

（一）由跟隨變為主導

依據《規劃》，內蒙古需要編制城鎮化發展的中長期規劃，實現區域規劃、城市規劃與產業規劃的融合。提高規劃的科學性、指導性和嚴肅性，改變規劃隨領導任期而變化的現狀。特別是根據內蒙古的區域、自然、人文、社會特征，提出在西部民族地區具有示范意義的新型城鎮化道路。

（二）可能的示范點與特色

在充分研究城市化、城鎮化理論與國內外城市化、城鎮化經驗與教訓基礎上，結合自治區的人文社會與自然地理特點，明確內蒙古在國家經濟發展中的定位，確定未來發展方向，成為未來中國新型城鎮化的主戰場?？赡艿奶厣ǎǖ⒉幌抻冢┮韵聨讉€方面。

第一，沿邊經濟帶與建立中蒙俄自由貿易區構想。內蒙古擁有4000多公里邊境線，具有與蒙俄發展經濟合作關系的條件。在合作共贏基礎上發展雙邊、多邊關系，建設沿邊經濟帶，并探索建立中蒙俄自由貿易區。

第二，中心城鎮群建設。相比于國家城市群建設思路，在人少地大的西部民族地區，城鎮群建設可能更符合實際。

責任編輯：楊再梅

背景資料：國內外城鎮化發展概況

本刊編輯部

自改革開放以來，中國城鎮化取得了巨大的成績。城鎮化率明顯提高，初步形成了大中小城市和建制鎮的城鎮體系，城市競爭力不斷增強。如1978年，中國城鎮化率僅為17.9%，而2013年則上升到53.7%，充分顯示了中國城鎮化的快速發展和城鎮化水平的不斷提高。

中國城鎮化發展的速度令人驚奇，特別是近10年，城鎮化率平均每年以1.35個百分點的速度快速提高。然而，城鎮化的高速發展不僅帶來城鎮規模的擴大和城鎮數量的增加，更加劇了城鎮化過程中存在問題所產生的危害。目前“我國已經出現了城市化的‘大躍進，這是一股在全國范圍內從上到下的大規模的‘造城運動。城市化脫離了循序漸進的原則，超出了正常的城市化發展軌道”。

他山之石，可以攻玉。

英國工業革命和法國大革命是近代以來城市化的主要推動源泉。資料顯示，1600年，整個歐洲只有1.6%的人口居住在城市。18世紀英國工業革命帶來最早的城鎮化浪潮，歐洲城鎮數量和城鎮人口呈爆炸式增長，歐洲的社會生活也發生了巨大變化。到1950年，歐洲城市人口比例為50%，集中了全球40%的城市人口，城市人口占比居世界之首。20世紀以后，世界經濟增長中心從西歐轉移到北美，美國步入經濟社會的快速發展期，到1923年人均GDP躍過6000美元，美國進入快速城市化時代。

從英美等西方發達國家的城市化過程看，城市化與逐步的工業化和經濟變化始終交織在一起。雖然這些國家在城市化過程中也出現了土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問題，但其注重空間合理布局，重視公共服務和人居環境，崇尚保護自然和歷史風貌，致力于城市體系協調發展，使得城鎮化建設越來越成熟。近些年來，歐洲城市更加注重智能、綠色、低碳，努力探索現代城市發展的新方向。

城鎮化是現代化的應有之義和基本之策。中國的城鎮化，依然有著廣闊空間。不過，未來城鎮化的躍升，不僅是量的積累，更應是質的變革。