防范和化解內蒙古自治區政府性債務風險的對策建議

鄧鴻志

“十二五”以來，我區政府性債務規模持續擴張，債務結構性問題凸顯，潛在的風險進一步增加，對地方經濟社會持續穩定發展構成一定影響。如何防范和化解政府性債務風險，已成為新時期改革和發展的重要議題。

一、債務現狀及存在的主要問題

（一）債務規模和結構分析

1.政府性債務規模。2010-2012年，全區政府性債務總量由2841.70億元增加到4077.74億元，增長17.79%。其中，直接債務從1978.30億元增到3070.26億元，增長24.58%；或有債務從863.40億元增到1007.48億元，增長8.02%。直接債務增速高于或有債務16.56個百分點。債務總量增速比同期GDP和社會各項貸款余額增速分別高3.15和0.42個百分點。

2.政府性債務結構。從債務構成看，2010-2012年，全區政府直接負債占全部負債比重由69.62%提高至75.29%，提高5.68個百分點。或有負債占比由30.38%下降至24.71%，降低5.68個百分點，直接債務比例提高，或有債務比例下降；從行政層級看，自治區本級、盟市本級、旗縣本級、鄉鎮政府性債務總量分別為636.42億元、1537.52億元、2287.50億元、80.63億元，占比分別為14.01%、33.85%、50.36%、1.78%，旗縣本級債務占比最高；從舉債主體看，政府部門和機構、融資平臺、經費補助事業單位債務總量占比較大，分別為47.78%、21.89%、19.72%，其他融資主體占比10.60%。政府部門和機構、融資平臺、經費補助事業單位直接債務占比分別為44.98%、25.89%、21.81%，其他融資主體共計占比為7.32%；從償還期限看， 2013年7—12月到期、2018年及以后到期的債務分別為1758.41億元、1001.28億元，分別占到期償還債務的38.71%和22.04%，合計占比為60.75%，2014-2017年到期債務合計1782.38億元，占比為39.24%。

（二）存在的主要問題

1.管理體制亟待完善。債務管理制度建設緩慢，輕管理重舉債，輕效益重融資現象嚴重，監督檢查和查處力度不強。債務預算編制機制不健全，一部分盟市、旗縣至今沒有建立債務預算編制機制。

2.累積風險逐年遞增。政府性融資平臺種類繁多，融資管理不規范，融資成本較高，融資效益較低，資金利用率低，閑置浪費嚴重。2013年全區共有融資平臺公司135家，有127家負有830億元政府性債務，其中，40家虧損、47家利潤為零、32家注冊資本金不到位或抽逃資本達54億元。資金閑置0.5-1年的有26億元，資金閑置1-2年的有31億元，資金閑置2年以上的有2.2億元。閑置期間需累計支付利息3.4億元。

3.償還債務壓力較大。政府及其部門和融資平臺公司借債合計占全部債務總量的69.68%，且短期償債壓力較大，2014-2017年償還的債務占全部債務的39.24%。債務負擔不均衡，市縣政府負債壓力大，2013年盟市和旗縣政府負債占比分別為33.85%和50.36%，二者合計84.21%。隨著企業債、公司債、中期票據等“快餐融資”增多，融資成本大幅增加，政府償債能力與償付義務間的期限錯配程度加劇，債務化解難度加大。

4.經濟轉型受到沖擊。政府性債務規模擴大加重了政府財政負擔，擠占了收入再分配空間，居民收入占GDP比重持續下降，居民消費水平提振緩慢，投資和消費結構失衡，消費對經濟增長拉動乏力，經濟增長由粗放向集約轉變延緩，經濟增長內生動力不足。

二、地方政府性債務風險評價

（一）總體債務風險相對可控

2010-2013年全區政府直接債務占比由69.62%上升至74.68%，或有負債占比下降至25.32%，這表明地方政府規范性債務融資比例進一步提高，政府負有償還義務的償債責任進一步增大。2010-2013年政府債務率分別為24.35%、25.68%、26.98%，低于60%的國際警戒標準。2013年全口徑政府總債務率為77.18%，低于100%國際警戒標準。總體看來，當前政府性債務在地方政府財力可承受范圍之內，與當地經濟社會發展程度相適應，政府性債務風險總體可控，但個別地區債務償還壓力較大，債務率、當期償還率較高。截至2013年，鄂爾多斯市債務率為148.7%，超100%警戒線水平48.7個百分點，有18個旗縣（市區）債務率超過100%，包頭市東河區為199%，超警戒線水平99個百分點，償債率超過20%的僅包頭市和19個旗縣。

（二）債務償還能力相對較強

1.經濟增長潛力巨大。隨著我區經濟深入轉型發展，經濟結構進一步優化，產業升級換代步伐加快，戰略新興產業的重點領域和關鍵環節取得突破，投資結構也深入調整，投資可持續性增強，經濟潛在增長引擎動力十足。盡管2013年我區經濟增長放緩，但投資對GDP貢獻為0.18，投資對GDP彈性為0.55，投資拉動經濟增長依然強勁。

2.財政抗風險能力較強。政府性債務償還主要依賴政府財政收入，財政實力是衡量政府償債能力主要指標。2000-2013年，全區地方財政總收入占GDP比重由7.19%提高至15.79%，提高了8.6個百分點。地方財政總收入、財政總支出和轉移支付收入年均遞增25.49%、20.81%和27.39%，遠高于同期GDP增速。財政收支規模持續擴大和財政經濟實力逐步增強進一步提高了地方政府抗御風險能力。

3.財政赤字依存度較低。2000-2013年，全區財政赤字規模由188.14億元增至1964.60億元，年均遞增18.24%，遠低于同期GDP、財政收支和轉移支付增速。赤字率大體維持在0.14左右，赤字依存度保持在0.73左右，財政赤字占稅收比重大體處于1.47左右，財政自給度由0.42提高到0.72，財政自給能力提高和財政收入質量改進增強了風險緩釋能力。endprint

4.逾期債務發生概率較低。截至2012 年底，全區政府直接負債逾期率為3.66%，顯性或有負債和隱性或有負債逾期率分別為1.98%、28.31%。以烏審旗為例，2012年全年償還各類債務12.7億元，完成年度化債任務的102%。政府逾期債務率較低側面反映了地方政府信用風險處于可控范圍。

（三）風險傳染能力相對較弱

我區政府性債務融資主要對象是市縣兩級政府及其融資平臺公司，借款資金來源主要是銀行貸款，風險控制對象和渠道較為集中，對財政、金融以及地區宏觀經濟傳染力度較小，不易引發財政支付危機和銀行信貸危機。隨著自治區深入實施“8337”發展思路，大力推進“五大基地”建設和縣域經濟發展，宏觀經濟形勢穩中向好，債務風險消納能力將進一步增強。

三、防范和化解地方政府性債務風險措施

（一）建立政府債務定期公開制度

一是建立政府債務定期公開制度和信息披露制度，按季度、半年、年度對政府性債務進行披露，及時向社會公開，加強政府債務定期統計和動態監控；二是建立信息公開、陽光運作、社會監督三位一體的債務管理制度，加大銀監會、證監會、保監會等行業監督力度，加強行業規勸和融資引導，重點對資本流動狀況進行評價和監控，防止資金鏈斷裂引發債務風險。

（二）抓住政府性債務融資管理頭寸

一是實行舉債歸口管理，加大對政府融資集中統管力度，指定專門機構對政府舉債進行論證、許可和統管，嚴令制止政府違規擔保，嚴格審批BT、墊資施工、信托融資、融資租賃等融資申請，嚴把舉債融資審批關口，抓好債務管理頭寸；二是對赤字和發債實行硬約束，將舉債融資納入黨政領導干部問責范圍，把政府負債作為評價領導干部任期履職和考核的重要依據，并追究相關人員責任。

（三）推行全口徑政府預算管理

一是將政府性債務收支納入財政預算管理，建立償債準備金制度，財政每年安排資金注入償債準備金，用于償還政府直接債務，從專項支出中提取一定比例資金償還或有負債；二是完善全口徑預算管理，健全赤字預算和債務預算管理機制，探索建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府資產負債狀況；三是建立政府債務融資專戶，將政府債務資金全部納入專戶管理，借用分離，集中支付。各融資單位實行“專戶管理、獨立核算”，確保專款專用和債務資金使用安全高效。

（四）構建政府債務風險預警機制

一是建立政府債務風險預警評估機制，對各類債務風險進行預警，防止發生償債危機和信用危機；二是加強在建項目流動性風險評估，重點對大型在建項目后續融資進行風險評估，防止因資金鏈斷裂出現“半拉子”工程；三是建立政府融資平臺授信評級機制，開展政府信用風險評級，把信用評級與融資計劃審批結合起來。

（五）創新政府債務融資管理模式

一是創新政府融資模式，推行市政債券發行試點。采用PPP、BOT、TOT等項目融資模式，推進特許經營權制度建設，吸引私人資本直接參與基礎設施建設，放開民間資本準入，減輕地方政府舉債建設壓力；二是創新項目投資決策機制，做好舉債項目論證，按工程竣工決算和工程財務結算要求加強項目資金監管；三是借鑒西方發達國家經驗，推行政府市場化購買試點，按照市場經濟等價交換規則，對私人承建的公益項目和基礎設施工程進行一次性政府購買，實現政府與市場分離，融資和建設分離，建設與管理分離。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：張莉莉endprint