國家治理視野下的現代財政制度

司彤

摘要：本文闡述了國家治理體系與治理能力的內涵，從財政本身的特性和表現形式兩個方面解釋了財政何以成為國家治理的基礎和支柱，并從建立現代預算制度、深化財稅體制改革、匹配事權和支出責任等方面給出了建立現代財政制度的具體建議。

關鍵詞：國家治理；現代財政制度；財稅體制改革

中圖分類號：F8102文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）10007906

一、國家治理體系與治理能力的內涵

1國家治理體系

習近平提出，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度[1]。許耀桐[2]認為，國家治理體系是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統和思想文化系統等構成的有機整體，其由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式等四個層次構成。李佐軍[3]從主—客維度分析，認為一個完整的國家治理體系包括治理主體、治理客體和治理手段等三個主要方面。黨領導下的管理國家的制度體系的制度化、科學化、規范化和程序化構成了國家治理體系的現代化。

2國家治理能力

國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等方面。肖文濤[4]認為，現代化的國家治理能力構成包括集合全民意志的目標凝聚能力、推進全面進步的領導發展能力、確立善治格局的制度創新能力、保障公平正義的社會平衡能力、回應公眾需求的公共服務能力和有效化解危機的應急處置能力。陳金龍[5]認為，國家治理能力彰顯國家治理體系的功能，國家治理能力的強大是國家治理體系完備的表達，提升國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。國家治理者善于運用國家制度管理社會各方面事務，把各方面制度優勢轉化為管理國家效能的能力構成國家治理能力的現代化。

二、財政作為國家治理基礎和支柱的原因

1基于財政特性的分析

（1）財政是以國家為主體的經濟行為

之所以說財政是國家治理的基石，是因為財政是伴隨著國家的產生而產生的，財政歷來是一種經濟行為或經濟現象，而這種經濟行為或經濟現象的主體就是國家或政府，因而可以說財政是一種國家或政府的經濟行為，而國家機器要通過財政這一基礎保證自己的正常運轉。

從經濟學的意義來理解，財政是以國家為主體的經濟行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，以達到優化資源配置、公平分配以及經濟穩定和發展的目標[6]；或者說，財政是以國家為主體的分配活動，是包括生產要素分配和個人收入分配的廣義分配。國家要運用其所擁有的權力從公民手中籌集足夠的收入，更要承擔國家在提供公共產品、彌補市場失靈方面的支出責任。從國家治理的角度看，財政雖然是以國家為主體，但財政治理的主體呈現多層化，即在多元化的治理主體中，既包括公共部門又包括私人部門、政府行政機關、企業組織、居民自治組織以及公民個人等。通過自上而下的頂層設計、自下而上的底線思維以及橫向間各主體的互動，實現政府的計劃、組織、控制和協調職能，同時讓其他機構發揮參與、推動、督促和協調的作用。既讓政府發揮管理人民的職能，又要賦予人民充分的制約政府的權力。國家治理主體的多元化以財政治理的多元化為突破口，逐漸在政治、司法和社會等領域實現治理主體的多元化。

（2）財政的特點體現出國家治理的基礎性

最能體現財政作為國家治理基礎的特點就是財政的公共性與階級性和財政的綜合性。財政的公共性與階級性產生于國家與財政的關系，因為國家是統治階級的國家，政府是執行統治階級意志的權力機構，財政作為國家或政府的一種經濟行為，顯然具有鮮明的階級性。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定，最廣大的人民是國家的統治階級，那么財政就要成為反映廣大人民意志的經濟行為。人民進行國家治理是以履行維護共生共存的社會的持續發展為前提，孤立的個體往往因為利益沖突而不能履行這一職能，這就需要最廣大的人民創造一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量將沖突保持在秩序的范圍內，這種產生于社會而又高于社會并日益同社會脫離的力量就是國家。而國家欲通過財政這一紐帶實現與社會的聯系，由此財政構筑了國家與社會的橋梁，成為國家治理社會的基礎。從財政的綜合性看，財政不僅僅是經濟領域的問題，它還廣泛地涉及到經濟、政治和法律甚至各種社會活動。在各個領域主要體現為政府活動的財政收支，這是牽一發而動全身的經濟行為，因為財政收支活動覆蓋了全部政府職能的履行，聯系了政府以及私人部門和個人，涉及到資金的問題往往都是關系切身利益的，也正是構建現代化的國家治理體系和培育現代化的國家治理能力的過程中需要處理的核心問題。為此，也就要求財政要服務和支撐當前改革的全局，要作為涉及全局利益和深化改革的重點領域，要成為經濟體制改革和政治體制改革的交匯點，從國家治理基礎的戰略高度解決更多更深層次的問題。

（3）財政的職能為國家治理奠定基礎

從財政所履行的具體職能看，資源配置職能調整了國家治理體系中政府與市場的關系，收入分配職能決定了社會治理層面關于公平與效率的價值取向，經濟穩定與發展職能描繪了經濟治理體系中“轉方式、調結構”的改革思路。財政職能的充分發揮是完善經濟體制改革的應有之義，充分體現了經濟基礎決定上層建筑的哲學思維，將為政治體制改革奠定堅實的基礎。首先，政府通過財政手段和市場通過市場機制對有限的社會總產品進行配置，以實現全社會資源配置的帕累托最優狀態。在這一過程中，政府往往憑借自身權力凌駕于市場之上，造成對市場配置機制的干擾甚至破壞，應劃清政府和市場的邊界，理順政府和市場的關系，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，引導財政資金在公共物品提供領域發揮支撐性作用，彌補市場失靈和缺陷，最終提高資源配置的總效率。其次，財政的收入分配職能涉及社會治理層面，是資源經過初次分配后的再分配，以實現整個社會資源配置的效率和公平。在現代化的國家分配體系中，財政要在其參與的由價格形成的起始階段的要素分配和在要素分配基礎上的再分配過程中充分發揮作用，以頂層設計思維制度化國民收入調節機制，既要保證優化資源配置、維護市場統一，又要促進社會公平、實現國家長治久安。最后，財政作為國家的經濟行為，必須實現國家經濟發展目標，即經濟增長、物價穩定、充分就業和國際收支平衡。目前，應順應經濟發展形勢，轉變傳統的不可持續的經濟發展方式，淘汰落后產能，優化經濟結構，更加注重發揮財政的自動穩定器的制度安排，綜合運用多種財政手段支持經濟穩定與發展，切實保證非生產性社會的公共需要，為社會經濟發展提供和平和安定的環境。endprint

2基于財政表現形式的分析

（1）財政收支活動對國家治理的支撐

從國家治理體系的現代化角度看，國家或政府的財政收支活動勢必要受到一整套合理制度的規范和制約。圍繞政府收支活動所形成的一系列制度安排直接決定著財政職能的履行狀況，進而決定著國家治理體系的運行狀況和國家治理的實現水平[7]，這體現了財政對國家治理的支撐作用。從國家治理能力的現代化角度看，合理的結構是國家治理能力現代化的支柱。財政作為國家規范的經濟行為，自然建立了較為完善的支出結構和收入結構，長久形成的財政收支結構基本具備合理的治理結構的基本特征，即可以不斷汲取先進、成熟的國家治理經驗，對公眾的社會需求保持較高的敏感性，并保證公眾能及時準確地獲得與其切身利益相關的公共政策信息；能對不同的利益訴求和價值取向保持可觀的吸納和接受態度；通過適時變革和調整及時滿足公眾的需求和期待，時刻保持對系統內外的敏感度[8]。未來通過現代財政制度的逐步建立，必將形成更加合理的財政收支結構，對充分發揮財政治理能力形成推動作用，由此也將支撐國家治理的現代化。

（2）以財權為突破口轉向國家治理

從世界范圍看，各國政府在履行財政職能過程中，主要關注“事”和“錢”兩個方面的問題，“事”主要是指政府的行政事務，也就是中央政府和地方政府事權的問題；“錢”主要是指財政事務，也就是財政資金的具體使用問題。上升到國家治理的層面，就是事權與財權的劃分和支出責任與財力的配置。基于此，可以清楚地看出財政對于國家治理的支柱作用。從國內情況來看，自十八屆三中全會以來，新一代領導集體在轉變政府職能和推進與經濟體制改革相適應的政治體制改革上多次表明決心，從“啃硬骨頭”、“壯士斷腕”到“改革深水區”，這一系列的比喻形象地說明了我國目前存在的巨大矛盾和改革迫切性。而改革設計的焦點也集中在“事”和“錢”兩個問題的先后安排上，哪個在前成為新一代領導集體面臨的改革大考。顯而易見，進行事權改革勢必要觸動大多數人的既得利益，也涉及到很大的人事調整，這種直接正面的調整必將會遇到很大的改革阻力；相反，先進行財政事務的改革，讓擁有較大支出責任的政府獲得較多的財力配置這種間接迂回的改革方式既避免了可能遇到的改革阻力，又很好地達到了改革的目標。從這個意義上講，財稅體制改革完全可以成為全面深化改革的重要支柱，從而也就可以成為實現國家治理現代化的重要支柱。

（3）政府預算對于國家治理的支撐

從形式上看，政府預算是按一定標準將財政收入和支出分門別類列入特定表格，使人們清楚地了解政府的財政資金使用去向，從而成為反映財政活動的一面鏡子。從實際內容來看，預算的編制是對財政收支計劃的安排，預算的執行是財政資金的籌措和使用過程，預算的年終決算是預算執行的總結。因此，政府預算反映國家和政府活動的范圍、方向和政策。嚴格按照政府預算安排國家各項活動，是現代國家治理的一個主要特征。通過政府預算這一重要的國家立法文件，一方面，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會可以運用審批權控制政府收支規模，特別是通過評價支出效益考核政府治理活動的績效；另一方面，可以監督政府財政資金的安排，保證政府財政資金的使用效益。

三、 財政作為國家治理基礎和重要支柱的實現路徑

1建立現代預算制度

一是完善預算制度，強化預算的法律權威。建立現代財政制度是國家治理體系與治理能力現代化的重要一環，而國家治理體系又要求以一整套規范的制度治理國家各項事務，并且要以法治為根本方式。這就要求既要不斷加強已有預算法律的權威，還要將改革中完善的預算制度也完全納入法治的框架。要加強基于《憲法》的人民代表大會預算權力。應充分發揮全國人民代表大會對于中央政府預算和地方各級人民代表大會對于地方政府預算的監督權，加強預算編制的完整性，將政府基金預算、社?；痤A算和國有資本預算統一納入政府預算，同時允許將地方政府債務列入政府預算范圍；加強預算審批的預期性，使審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展；清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式，以避免財政支出結構固化和專項轉移支付過多造成的資金投入的重復低效；加強預算執行的嚴格規范性，落實先有預算、后有支出的預算管理監督原則，解決預算執行與預算批準時間矛盾的問題，對于超出預算的收支應經審核批準；加強預算監督的嚴肅有效性，從法律上明確人民代表大會在預算全過程中的各種權力及其實現方法和渠道，切實保障人民代表大會及其常務委員會對預算的監督權問題。要實施全面規范、公開透明的預算制度，切實保障人民群眾對于預算的知情權和監督權。預算信息的公開和透明是公民和人民代表大會履行職責的前提條件，我國雖然已經在預算信息公開方面取得了一定的進步，但不得不承認目前的預算透明度還處于初級階段，必須進一步明確預算公開的內容和方式，確保人民群眾對于預算信息的知情權和監督權，滿足各級人民代表大會和公民在預算全過程中有效行使權力和履行職責的信心需要。

二是建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。首先，隨著年度預算審核重點的轉變，收入也從任務轉到了預期，以往每年的預算收支平衡的狀態將被打破，這就需要建立跨年度的預算平衡機制以保證財政的連續性。其次，權責發生制的政府綜合財務報告制度將完全打破現有的僅以收付實現制的政府會計核算基礎的現狀。這就要求盡快研究制定《政府會計準則》，實現財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計的銜接；逐步推進政府會計改革，在預算會計中繼續采用收付實現制，在行政單位會計和事業單位會計中逐步推行以權責發生制為核算基礎的會計制度；盡快編制旨在提高財政透明度的國家和政府資產負債表，以制度化、規范化和程序化的要求科學設計國家資產負債表，為預防和控制財政風險打下堅實基礎，地方政府負債表可以實時反映地方政府債務風險和資產管控能力，從而為政府決策提供有益參考，使財政工作更加科學有效地推進；加強政府資產負債表的審計監督，審計部門應定期對政府披露的資產負債表進行合規性和真實性審計，在出具的審計報告中客觀地評價政府在履行各項財政職能過程中的效益，以供上級政府部門和人民群眾參考。最后，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。針對當前地方政府債務加上中央代地方發行的債券已經超過20萬億的現狀，未來幾年地方政府將面臨巨額債務到期償還的壓力，為此，必須結合《中華人民共和國預算法》的修訂，逐步允許地方政府發行市政債，這既可以將發債主體與償債責任統一起來，又可以避免地方政府的盲目投資和提供擔保。目前要通過跨年度預算的編制和以權責發生制為基礎的綜合財務報告制度的建立，逐步探索建立中央和地方政府債務管理及風險預警機制，做到合理安排債務發行規模，使中央和地方政府債務風險可控、可化解。endprint

三是進一步完善轉移支付制度。實行分稅制之后，我國轉移支付制度不斷走向規范和完善，但運行過程中也表現出一些問題，在縱向平衡方面，中央的支出比重不僅沒有提高，反而略有下降，這不利于通過財政支出對經濟進行直接調控；在橫向平衡方面，轉移支付沒有制止地方間公共服務水平差距的擴大。轉移支付之所以未能實現預期的目標，甚至開始在不斷地與既得利益團體的妥協中偏離預期目標，這與轉移支付制度存在的一些先天性制度缺陷有關的。下一步的改革重點是對這些缺陷進行彌補。首先，簡化并規范現存的轉移支付形式，自上而下地看，轉移支付形式有稅收返還、體制補助、結算補助和專項撥款等；自下而上地看，轉移支付表現為地方財政部門按照有關法律或財政體制規定上繳各項收入。形式多樣的轉移支付很容易被人為操縱，從而削弱政策的調節性，所以需要進行自上而下地簡化和自下而上的規范。其次，逐步減少稅收返還，以進一步完善轉移支付制度。稅收返還“存量不動、調節增量”的目標已經成為進一步改革的阻力，在縱向上由于稅收收入原封不動地返還使中央并未實際增加財政收入，在橫向上由于稅收返還基數設計很不合理，助長了地區間的收入差距的擴大。再次，完善一般性轉移支付增長機制，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的轉移支付。最后，要推進?。▍^）以下轉移支付制度的建立和完善。這要結合稅制改革中對于地方稅體系的培育和中央與地方事權與財權責任的劃分的改革進程，適當增強財政貧困縣（含縣級市、旗）、鄉（含鎮、蘇木）的財力，采取有效措施保證各級地方財政的平穩運行。

2深化稅收體制改革

一是推進稅收立法工作進程，將稅收體系和稅收征管制度化。目前我國沒有稅收基本法，以法律形式確立的稅收實體法僅有《企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《車船稅法》三部法律，其他的稅收的征收僅以國務院出臺的暫行條例或通知的形式存在，在稅收程序法中僅有《稅收征收管理法》。為貫徹稅收法定原則，要積極制定《稅收基本法》，使稅收的立法、執法和監督相分離；盡快將其他稅種的征管納入稅收實體法的范圍，對于已經比較成熟的暫行條例和實施細則應盡快研究制定稅收法律，逐步健全稅收法律體系。按照加強征管權力與保護納稅人權益的原則，積極推動《稅收征收管理法》、《發票管理辦法》的修訂工作，實現稅收征管的現代化，主要是依靠現代發達的科技水平，實現稅收征管的全國聯網，使稅收系統實現資源互享，從而推動稅收機構體制的扁平化。

二是調整相關稅種，優化稅制結構，實現公平稅負，形成現代稅收體系。在增值稅方面，應結合“營改增”的改革逐步減少稅率的檔次，適當降低增值稅稅率，盡最大可能保證增值稅的中性，發揮增值稅在籌集財政收入中的重要作用。在消費稅方面，要大力推進消費稅改革，將高耗能、高污染以及部分高檔消費品納入消費稅征收范圍，將消費稅的征收環節由生產環節轉移到銷售環節，也是為彌補地方政府在“營改增”之后的財政收入損失，調整消費稅稅率，對于已納入消費稅的高耗能、高污染以及高檔消費品以較高的稅率征收，對于現有稅目中符合節能環保的消費品實行低稅率甚至免稅政策。在資源稅改革方面，將征稅范圍擴大到水、森林等自然資源，在征稅方式上以從價計征代替從量計征，逐步提高資源稅的稅率，發揮資源稅對于資源使用的調節作用，逐步建立價稅費聯動的機制，協調好與其他稅種之間的關系，同時將資源稅所得收入收歸中央，由中央統籌資金使用。試行環境稅征收辦法，積極推動排污費“費改稅”的轉型，研究建立包括碳稅在內的綠色環境保護稅的征收辦法；在個人所得稅方面，要逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，擴大征稅范圍，對于除工資薪金、生產經營、勞務報酬和財產租賃所得之外的股息紅利等資本性收入也應納入征收范圍，稅率設計應著重調節高收入者的收入，降低中等收入者的稅收負擔，費用扣除標準不僅要考慮納稅人所處地區的經濟發展水平和物價指數等因素，還要考慮納稅人的基本生活費、醫療保險費以及家庭負擔等。在房產稅方面，要加快房產稅立法，盡快推出《房產稅法》，使房產稅的征收合乎稅收法定原則，并在保有環節征收房產稅，賦予地方政府在一定幅度內的稅率制定和調節權限，提高法律法規、稅收收入和運行機制的透明度，在繼續鼓勵先行先試和提高立法層次的過程中，實質性推進房產稅改革。

三是培育地方稅收體系，將稅收征管權限適當下放。在目前“營改增”逐漸全面推行的大背景下，本就薄弱的地方稅收收入再次遭遇重創。為此，要培育地方稅收體系，保證地方政府財政收入不減少甚至增加這就需要按照事權和財權相適應的原則，通過消費稅改革和房產稅的征收來彌補地方政府財政收入的損失，進一步界定地方稅權、確定地方主體稅種、優化稅種結構、完善地方稅收體系；科學設計中央和地方的共享稅種和比例，對于富有地方性特點，對改善地方民生有作用的稅種，應該提高地方分享的比例；中央可以將一部分地方稅種的征管權限下放到省政府，由省政府在規定的權限內結合地方實際，通過立法程序實行自己的稅收征管權。

四是增強稅收政策的彈性，制定科學合理的稅收政策體系。稅收政策作為財政政策中極為重要的一種政策工具，既可以發揮自動穩定器的功能熨平較小的經濟波動，又可以發揮宏觀調控的作用，對經濟的發展與穩定至關重要。而科學地稅收政策體系的建立有賴于富有彈性的稅收政策。這就需要稅收政策要適應當前經濟治理體系現代化的要求，助力新型城鎮化建設，大力支持發展戰略性新興產業，鼓勵企業提高自主創新能力；促進建設資源節約型、環境友好型社會，支持新能源和清潔能源的使用，促進資源與環境的可持續發展；鼓勵“引進來”和“走出去”，發揮稅收在鼓勵出口，扶持小微企業方面的作用；發揮稅收政策在鼓勵就業、再就業，引導和調節收入分配方面的作用。

3正確處理中央和地方關系，劃清支出責任

要建立事權和支出責任相適應的制度。為實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，未來的政府間財政關系改革要按照外部性、信息復雜性和激勵相容三個原則劃分中央和地方政府的事權和支出責任，發揮中央和地方雙方積極性。要區分提供的公共產品和公共服務的性質，做到需要中央政府管理的管到位，地方政府能夠而且應該管理的給予充分的自主權，通過支出責任的明確劃分厘清政府之間的事權邊界。具體來講，要在提供公共服務方面安排好中央和地方各自的事權，包括：其一，中央應集中包括養老保險、醫療保險在內的社會保障責任。養老保險應逐步上收事權，由市縣統籌到省級統籌到區域統籌，最終到全國統籌，事權上移過程中應有一定的對地方政府的制度約束，防止其擴大給付、增加成本；增加個人賬戶占比，建立個人給付與交費掛鉤機制；醫療保險以地方管理為主，中央管理為輔，基于信息復雜性和信息就近原則，應主要讓地方管理各自轄區內的醫療保險，中央主要是結合養老保險的全國統籌進程，為地方提供醫療保險跨區域轉移所需要的信息；至于工傷保險、生育保險、失業保險、住房公積金和企業年金等可以由地方自行管理。其二，中央應集中一部分公共衛生職能。主要是一些傳染性疾病或免疫預防這類影響范圍比較大、具有明顯外部性的公共服務，應該由中央政府承擔主要責任，對于普通的公共衛生服務，由于信息的復雜性和較小的影響范圍，可以由地方政府承擔這一類的職能。其三，中央集中一部分教育職能。主要是對于服務范圍廣泛，具有跨區域外部性的高等教育和科研支出，應由中央負主要的支出責任，而對于義務教育等具有較強區域性的公共服務則主要由地方政府提供，中央只需要通過轉移支付支持財力困難地區提供義務教育。其四，中央應集中一部分跨區域的重大項目和維護職能。中央應承擔起跨境交通設施的建設的建設和維護職能，地方主要承擔地方交通基礎設施的建設和維護職能，同時也應承擔本轄區內的國家交通設施的建設和維護職能；對于海域、河域內的航運、水利調度和管理，國土整治以及全國性的生態環保重點項目都需要中央政府的資金支持和統一管理。其五，中央應集中一部分涉及社會和諧穩定、公平正義，又涉及全國市場統一標準的管理職能。這是基于激勵相容原則而提出的，為了避免地方政府可能存在的保護主義的影響，通過中央政府履行相應的管理職能和承擔一定的支出責任，可以使外部性問題內部化。其六，中央集中一部分司法責任。主要是對于跨區域的刑事犯罪和瀆職違法行為，地方政府無法進行跨區域的直接性管理，需要中央政府承擔這一類的司法責任，以保證司法的公正性。endprint

其七，政府在提供公共產品上也應在中央和地方之間界定清楚權責關系。這主要是指中央應承擔提供國防、公共安全和外交這一類的公共產品的義務。這一類公共產品涉及到國家和計提的利益，具有很強的非競用性和非排他性，完全不可能由私人部門提供，必須由中央政府進行統一的協調和監管并承擔相應的支出責任。

經過以上的事權安排，在支出責任上也應按照外部性、信息復雜程度和激勵相容原則進行劃分，通過這一系列的權限界定，必然會導致人事安排的變動、政府管理體制的變動，并進而倒逼政治體制的改革。將一部分事權收歸中央后，原有的機構設置和人事安排就不再適應新的體制，這就需要落實中央的支出責任。單純地依靠中央對地方的一般轉移支付不能解決所有問題，將事權上劃中央政府可以減少一部分對地方的不合理的專項轉移支付；明確劃分政府職能需要調整現有的政府管理體制，包括調整中央和地方的人員機構，使組織結構與職能劃分相匹配，同時調整財政支出責任和保障機制。政府間有關事權和支出責任的劃分，是建立現代財政制度的重要環節，對于完善經濟治理體系起到支撐作用，由此倒逼我國政治體制改革，推動國家各領域內的制度化，實現以法治為基礎的善治體制，從而推進國家治理體系和治理能力的現代化。

參考文獻：

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（責任編輯：徐雅雯）endprint