儲蓄類國債發(fā)行及管理中面臨的挑戰(zhàn)及其解決措施

張萍

儲蓄類國債是財政部向投資者發(fā)行的，以吸收個人儲蓄資金為目的，滿足長期儲蓄投資需求的一種不可流通國債。目前，市場上發(fā)行的儲蓄類國債有憑證式儲蓄國債和電子式儲蓄國債。其中，憑證式儲蓄國債自1994年開始發(fā)行，至今已歷時18年，對籌集財政資金、促進經(jīng)濟發(fā)展、滿足人民群眾投資需求發(fā)揮了重要作用；電子式儲蓄國債是財政部會同人民銀行經(jīng)過長期研究，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，于2006年7月1日推出的一種新型儲蓄國債。

一、儲蓄類國債發(fā)展變化特點

（一）發(fā)行規(guī)模和期數(shù)逐年增加

近年來我國經(jīng)濟保持穩(wěn)定增長勢頭，城鄉(xiāng)居民人均收入呈快速上升趨勢，廣大居民積極尋求安全穩(wěn)定的投資渠道。同時，國家為籌集重點建設項目資金，通過國債融資擴大支出規(guī)模，進而帶動經(jīng)濟增長。為此，儲蓄國債為國家和居民投資搭建了一個很好的投融資平臺，使得儲蓄國債一直保持逐年增長勢態(tài)。發(fā)行期數(shù)也由最初的每年發(fā)行1期，發(fā)展到現(xiàn)在每年5期以上，這樣既滿足了投資者的需要，又為國家重點建設項目提供了可靠的資金來源。

（二）債券設計合理

憑證式儲蓄國債是記名國債，可以掛失，也可以提前兌付，從2001年起，當投資者需要短期融資時，可用憑證式儲蓄國債在原購買網(wǎng)點辦理質(zhì)押貸款。

（三）收益相當穩(wěn)定

首先國債的發(fā)行是國家作為債務人，有國家作后盾，資金屬于零風險，這也是國債投資和其它投資的最大區(qū)別。其次從收益來說，儲蓄類國債的票面利率大都高于同期銀行儲蓄存款利率，而且遇銀行利率調(diào)整，實行分段計息，即使提前支取，也高于定期儲蓄存款提前的利息收益。

（四）銷售方式不斷改進

1999年，各銷售網(wǎng)點逐步用電腦取代手工填制國債憑證及計付利息，電子式儲蓄國債發(fā)行后，通過儲蓄國債信息管理系統(tǒng)，可以及時分地區(qū)、分品種、分機構查詢儲蓄國債在全國的發(fā)行、兌付、提前兌取等業(yè)務，銷售方式不斷改進。

二、儲蓄類國債發(fā)行及管理中存在的問題

（一）國債品種單一

從我國儲蓄類國債發(fā)行品種來看，主要是憑證式儲蓄國債和電子式儲蓄國債，其它新型品種還沒有出現(xiàn)。從期限結構上看，無論是憑證式儲蓄國債還是電子式儲蓄國債，主要以三年期和五年期國債為主，而長期國債品種至今還是空白，品種結構單一、期限結構不合理，不能適應不同類型投資者的多種投資需求。

（二）利率設計呆板

儲蓄類國債利率是發(fā)行前就制定下來的，沒有考慮近三年或五年的物價水平高低和銀行銀根的松緊，一律以原定利率執(zhí)行，不能上下浮動。這樣導致的后果是：一是如果儲蓄存款利率上升，或者出現(xiàn)通貨膨脹，物價水平上漲，那么國債實際利率水平就降低，投資國債者收益相應減少，為了免遭損失，就會出現(xiàn)投資者提前兌取國債的現(xiàn)象，這樣投資者就會把損失轉(zhuǎn)嫁到承銷行，承銷行無法把實際利率水平較低的國債再銷售出去，銀行只好自己承擔損失。二是如果儲蓄存款利率下降，出現(xiàn)物價水平降低，那么國債實際利率水平就提高，投資國債者收益就會增加，國家財政所付利息就增加，導致國家遭受損失。這樣，投資者與發(fā)行者都可能因為銀行利率的上漲或下跌而承受意外損失。

（三）承銷行的積極性不高

承銷行的積極性不高的原因主要有：一是利潤率低。承銷行代理發(fā)行國債，其利潤只是手續(xù)費收入，再加上提前兌付的手續(xù)費1%，這些手續(xù)費收入相對較低，調(diào)查顯示，絕大部分代銷銀行對代理手續(xù)費收入感到不滿：一是無保底代理費用。儲蓄國債手續(xù)費分配完全與銷量掛鉤。二是在銷量達不到一定規(guī)模時，手續(xù)費收入不足以分期攤銷銀行投入成本，影響銀行業(yè)績考核和銷售積極性。所以銀行會主動減少宣傳、銷售等部分的投入成本，不利于儲蓄類國債的銷售。二是承銷風險。我國儲蓄國債承銷是以國有商業(yè)銀行為主，財政部委托承銷銀行負責國債的銷售。倘若銷售出了問題，那么售不出的部分，只能自己消化。承銷機構被迫持有越來越多國債，承受越來越大的市場風險，而且會影響到自身資產(chǎn)流動性。

（四）發(fā)行方式落后

一是從發(fā)行的承銷機構來說，雖然國債發(fā)行由最初的工、農(nóng)、中、建四家商業(yè)銀行，發(fā)展到目前的近40家金融機構參加承銷，銷售網(wǎng)點也與日俱增，但這些金融機構均集中在大中城市，而能涉足到農(nóng)村的金融機構卻沒有承銷資格，導致城市居民購買國債熱情已過，而農(nóng)民卻無緣購買國債的現(xiàn)狀。二是從發(fā)行的手段來說，目前我國憑證式國債發(fā)行大多采取由承銷機構申報承銷比例全額包銷的方式發(fā)行，這種方式，一方面造成部分承銷機構因多報數(shù)字而自己被迫持有，另一方面因少報數(shù)字，使許多購買者需求得不到充分滿足。三是從發(fā)行的網(wǎng)絡來說，目前，居民購買憑證式國債，到各商業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點填制“中華人民共和國憑證式國債收款憑證”的方式記錄債權。由于沒有一個全國統(tǒng)一的發(fā)行系統(tǒng)作為技術支撐，使發(fā)售進度的透明度不高，監(jiān)管部門無法詳細了解憑證式國債的發(fā)行、兌付，債權登記以及資金清算過程的具體情況，這樣會導致承銷機構超冒發(fā)行或惜售行為，也使發(fā)行任務在不同銀行、不同地區(qū)間的調(diào)劑比較困難。

（五）人民銀行對國債管理比較困難

人民銀行對儲蓄類國債的管理非常被動，主要表現(xiàn)在：一是從發(fā)行上來看，人民銀行要求商業(yè)銀行在發(fā)行期間積極開展國債宣傳，但宣傳不宣傳或者宣傳的力度和效果如何，人行無力管理，只能是“指導”，商業(yè)銀行宣傳經(jīng)費、人員不足誰來解決？二是從銷售情況來看，近幾年，經(jīng)濟發(fā)展較快，貸款需求旺盛，民間借貸盛行，廣大居民把大量的閑散資金投向煤炭、房地產(chǎn)市場，對國債投資比較冷淡，各承銷行也不積極做國債營銷工作，賣與不賣一個樣，甚至也不把國債分配到購買力較強的旗縣市場。對此，人民銀行也無從干涉與管理，十分被動。三是從監(jiān)管情況來看，雖然文件上規(guī)定由當?shù)厝嗣胥y行配合財政部門對承銷機構實施定期的實地檢查，但財政和人行的管理范圍卻沒有界定，加之，承銷行發(fā)行網(wǎng)點多，監(jiān)管又缺乏相關配套的法律、法規(guī)支持，給現(xiàn)場檢查工作造成相應難度。endprint

（六）目前我國憑證式國債都以單利形式計息，到期或提前兌取時根據(jù)投資者實際持有時間和相應的利率一次性還本付息

這種付息方式只適合于以長期價值增值為目標的投資者。還有相當一部分投資者購買國債是為了定期（如每年）獲得穩(wěn)定的利息收入，用于將來定期支出。例如，一些人為了養(yǎng)老而投資儲蓄國債，希望將來能每年獲得穩(wěn)定的利息收入以支付日常生活開銷。可是，這類按期支付利息的收入型儲蓄債券在我國還不存在。總之，投資者對于儲蓄債券的需求是多種多樣的，而我國目前的儲蓄債券品種單一，無法有效滿足投資者多元化投資需求。

三、解決儲蓄國債業(yè)務管理問題的相關對策

（一）改進發(fā)行模式，減少銀行風險

我國現(xiàn)行國債發(fā)行模式是銀行承購包銷模式，每期國債發(fā)行時由各承銷機構按固定比例承購包銷。為了降低承銷機構的承購風險，建議將按固定比例包銷均改為代銷，保證代銷機構在發(fā)行期結束后可將發(fā)售剩余的債券退還給發(fā)行人，發(fā)行人可通過發(fā)行其他種類國債的方式來彌補憑證式國債未完成的發(fā)行任務。

（二）實行浮動利率，增加對投資者的吸引力

在利率方面，國債的利率設計應以同期儲蓄存款利率為基礎，依據(jù)市場利率變動實行浮動利率制，這樣使國債真正具有保值增值功能，既能避免由于市場利率波動造成投資者的意外損失，也可在市場利率降低時減少財政的債務成本。

（三）積極擴展農(nóng)村國債市場

考慮到廣大農(nóng)民和老年人是國債主要的應債群體，因此應在鞏固城鎮(zhèn)市場的同時積極開拓農(nóng)村國債市場，改變目前單純由國有商業(yè)銀行承銷國債的做法，讓農(nóng)村信用社和郵政儲蓄機構加入承銷機構行列，發(fā)揮其農(nóng)村網(wǎng)點較多的優(yōu)勢，使廣大的農(nóng)民群眾能買到國債。

（四）加大國債宣傳力度

政府部門應利用電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代媒介，在每期國債發(fā)行時加強國債的宣傳，使廣大群眾了解國債投資的優(yōu)越性，各銀行機構也應配合政府部門積極引導居民樹立正確的理財觀念，在推銷金融產(chǎn)品時要及時進行客觀的風險提示，不得隨意將金融產(chǎn)品的收益擴大化，風險縮小化。

（五）加強國債監(jiān)管

一方面，財政部和人民銀行建立和完善國債監(jiān)管的法律法規(guī)制度，使國債監(jiān)管有法可依。如承銷機構對國債的宣傳、營銷不積極應如何處罰，依據(jù)什么法規(guī)處理，目前均是空白。另一方面，明確監(jiān)管部門的職責，只有權責明晰、分工明確，才能避免管理部門之間相互推諉、誰也不管的狀況，而且堅持各有側(cè)重、互相支持的原則，發(fā)揮各自特長，共同做好儲蓄類國債的管理和發(fā)行工作。此外，財政應每年給人民銀行撥付一定的國債宣傳監(jiān)管費用，人民銀行在每期國債發(fā)行前，統(tǒng)一規(guī)劃國債宣傳工作，指導督促各承銷行把國債宣傳工作落到實處。

（作者單位：人民銀行呼和浩特中心支行）

責任編輯：張莉莉endprint