公務(wù)卡，“卡得住”的“假”與“卡不住”的“真”

趙燕玲

【摘 要】 公務(wù)卡制度在我國推行以來，由于審計監(jiān)督等配套措施不完善，我國公務(wù)卡制度改革進程緩慢，預(yù)算內(nèi)行政事業(yè)單位所存在的很多問題未能通過公務(wù)卡得到有效的解決。因此，我國亟需建立一套完善的公務(wù)卡審計制度以保障公務(wù)卡的應(yīng)用。文章在目前我國公務(wù)卡“卡得住”的“假”與“卡不住”的“真”進行分析的基礎(chǔ)上，對公務(wù)卡審計監(jiān)督意義與思路進行探索，以期為我國公務(wù)卡制度及公務(wù)卡審計制度的完善提供一定的參考。

【關(guān)鍵詞】 公務(wù)卡； 行政事業(yè)單位； 審計監(jiān)督

中圖分類號：F239；F832.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）33-0116-03

一、引言

如何對國家預(yù)算內(nèi)行政事業(yè)單位的財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)進行有效的監(jiān)督與控制，一直是困擾著理論界與實務(wù)界的難題，該問題的解決直接關(guān)乎我國國庫集中支付制度改革的深化以及公務(wù)支出透明度的提高。隨著電子支付技術(shù)的推廣，刷卡消費日益普遍，這為上述問題的解決提供了新思路。財政部與央行在2007年聯(lián)合印發(fā)了《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），自此，我國的中央預(yù)算單位在日常的財務(wù)支付過程中開始采用公務(wù)卡支付的方式，有力地促進了我國行政事業(yè)單位支付制度改革。但是，公務(wù)卡制度改革推行至今，如果以理性的視角去觀察，不得不承認，由于審計監(jiān)督等配套措施不完善，我國行政事業(yè)單位在公務(wù)卡使用過程中還存在一些問題。公務(wù)卡究竟“卡得住”什么，又“卡不住”什么，值得回顧與思考。

二、公務(wù)卡“卡得住”的“假”

現(xiàn)金支付結(jié)算方式在便捷性方面具有與生俱來的優(yōu)勢，但是對于國家預(yù)算內(nèi)行政事業(yè)單位而言，公務(wù)消費若全部以現(xiàn)金支付結(jié)算方式實現(xiàn)，隱藏了很大的弊端，如很多地方行政事業(yè)單位在財政資金的使用過程中，出現(xiàn)了資金使用授權(quán)者、實際執(zhí)行者與對資金的使用過程進行控制的監(jiān)督者由同一人執(zhí)行，管錢者（公務(wù)支出者）與管物者（公務(wù)消費者）雷同的現(xiàn)象，公款私用、拼湊假發(fā)票、“暗箱”操作等敗德行為更是屢見不鮮，這使得我國很多預(yù)算內(nèi)行政事業(yè)單位的公務(wù)消費過程一定程度脫離監(jiān)督。公務(wù)卡制度是以現(xiàn)代財政國庫管理信息系統(tǒng)為支撐，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以公務(wù)卡及電子轉(zhuǎn)賬支付系統(tǒng)為媒介，以“貨幣資金管理者與實務(wù)控制者相分離”、“授權(quán)者、執(zhí)行者與監(jiān)督者三者相分離”以及“不相容職務(wù)相分離”等財務(wù)管理原則為理論基礎(chǔ)，以公務(wù)卡支付方式代替原有的現(xiàn)金支付。

（一）公務(wù)卡“卡得住”現(xiàn)金支付漏洞

公務(wù)卡制度在我國行政事業(yè)單位從試點性實施到普遍性推廣，使得這些單位的每筆開支都有電子記錄，實現(xiàn)了有據(jù)可查，而作為“獨立第三方”的銀行參與對行政事業(yè)單位開支過程的監(jiān)控，能有效減少單位支出脫離監(jiān)督的現(xiàn)象。換句話而言，公務(wù)卡制度的推廣有助于最大程度地減少各行政事業(yè)單位的現(xiàn)金支付結(jié)算，強化對預(yù)算資金使用狀況的動態(tài)監(jiān)督與控制，進而從源頭上“卡住”現(xiàn)金支付漏洞，真正實現(xiàn)公務(wù)支出的公開透明消費，將其置于“陽光”之下。

（二）公務(wù)卡“卡得住”假發(fā)票

公務(wù)卡制度在預(yù)算單位的支付報賬過程中實現(xiàn)了傳統(tǒng)消費發(fā)票與現(xiàn)代電子信息共同鑒證的雙重監(jiān)督，有效地預(yù)防了相關(guān)人員以虛假發(fā)票騙取財政資金的行為，即公務(wù)卡“卡得住”假發(fā)票。

（三）公務(wù)卡“卡得住”公務(wù)支出過程中的不規(guī)范行為

《辦法》以及涉及公務(wù)卡的其他相關(guān)規(guī)定明確了國家預(yù)算內(nèi)行政事業(yè)單位應(yīng)該使用公務(wù)卡支付的范圍以及公職人員使用公務(wù)卡的流程，公職人員在公務(wù)開支中必須按照相關(guān)規(guī)定使用公務(wù)卡，即公務(wù)卡“卡得住”公務(wù)支出過程中的不規(guī)范行為。

三、公務(wù)卡“卡不住”的“真”

相較于現(xiàn)金支付，公務(wù)卡具有很多優(yōu)勢，但應(yīng)當意識到，公務(wù)卡對于我國財政管理制度建設(shè)而言只是一種手段、一個環(huán)節(jié)，并非萬能之策。財政管理制度建設(shè)是一個復(fù)雜的體系與工程，公務(wù)卡制度只是這一體系工程中的一個部分。

（一）公務(wù)卡“卡不住”公職人員與供應(yīng)商的合謀行為

公務(wù)卡制度的實施雖然能夠較為準確地披露行政事業(yè)單位的公務(wù)開支信息，但該制度本身無法有效解決公務(wù)活動不計成本、公務(wù)消費缺乏市場競爭等根本性問題。在公務(wù)卡支付制度下，如果公職人員故意通過公務(wù)卡資金轉(zhuǎn)賬購買定價嚴重超過市場平均價格的產(chǎn)品，再從公務(wù)產(chǎn)品供應(yīng)商那里“吃回扣”，在這種消費模式下，財政資金的經(jīng)手人可以得到真實的購物發(fā)票，即便公務(wù)卡有詳細的電子支付記錄，也無法抓住相關(guān)人員敗德行為的有效把柄。換句話而言，公務(wù)卡“卡不住”公職人員與公務(wù)產(chǎn)品供應(yīng)商的合謀問題。在實務(wù)操作過程中，各地行政事業(yè)單位經(jīng)常采用上述手段將財政資金“暗度陳倉”、“中飽私囊”，政府采購“千元天價U盤”、“萬元電腦”的新聞不絕于耳。

（二）公務(wù)卡“卡不住”“真的假發(fā)票”

雖然公務(wù)卡“卡得住”假發(fā)票，但是，公務(wù)卡卻“卡不住”公職人員在報銷時出具的“真的假發(fā)票”。所謂“真的假發(fā)票”，是指形式上具有完整的國家發(fā)票防偽標識，完全符合真發(fā)票的鑒定標準，但卻并未真實發(fā)生交易業(yè)務(wù)或者即便發(fā)生了真實的經(jīng)濟業(yè)務(wù)但卻并非出于公務(wù)開支，而是用于公務(wù)人員的私人消費。公職人員通過這種“真的假發(fā)票”把所購物品或報賬款項納入私人的腰包。

（三）公務(wù)卡“卡不住”公職人員“吃回扣”的行為

《辦法》規(guī)定公務(wù)卡用于行政事業(yè)單位五萬元以下的零星購買支出、招待費、會議費以及公職人員差旅費等開支的結(jié)算。上述所列舉的消費類型可以由單位的相關(guān)負責人員自主決策。公務(wù)卡雖然可以反映預(yù)算資金的流向，卻無法確保預(yù)算資金的使用者以一個“理性經(jīng)濟人”的視角參與市場活動，主動遵從市場竟價規(guī)則，努力降低資金支出。行政事業(yè)單位的一些預(yù)算資金使用者不僅未在公職消費中主動節(jié)省開支，相反，他們更愿意與公務(wù)產(chǎn)品供應(yīng)商合謀，接受虛高定價，事后得到一定比例的回扣，即公務(wù)卡“卡不住”公職人員“吃回扣”的行為。endprint

（四）公務(wù)卡“卡不住”行政事業(yè)單位奢侈浪費之風

一些行政事業(yè)單位的公職人員在公務(wù)開支中按照《辦法》以及其他規(guī)定使用了公務(wù)卡，公務(wù)卡可以“卡住”公務(wù)支出過程中的不規(guī)范行為，但是如果公務(wù)開支標準不嚴，公務(wù)卡很難“卡住”相關(guān)人員在公職消費中“就高不就低”、追求奢華、嚴重浪費的現(xiàn)象。一些公職人員拿著單位埋單的公務(wù)卡，毫無顧忌地大把消費，行政事業(yè)單位奢侈浪費之風絕不是簡單的一張公務(wù)卡就能“卡得住”的。

（五）公務(wù)卡“卡不住”“小金庫”的資金流動

公務(wù)卡能較好地約束行政事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)支出，但就我國目前的情況來看，很多行政事業(yè)單位制度外與預(yù)算外收入規(guī)模驚人，一些單位的“小金庫”也十分富有，而公務(wù)卡對來自上述渠道的資金流向無法進行有效的監(jiān)督，即公務(wù)卡“卡不住”行政事業(yè)單位“小金庫”的資金流動。

（六）公務(wù)卡“卡不住”電子支付手段不發(fā)達地區(qū)的公務(wù)支出

目前我國的很多地區(qū)并未建立起一套完善的刷卡支付的電子貨幣系統(tǒng)，在這些地區(qū)，即便是《辦法》規(guī)定范圍內(nèi)的公務(wù)開支由于硬件條件的限制也無法使用公務(wù)卡支付，即公務(wù)卡“卡不住”電子支付手段不發(fā)達地區(qū)的公務(wù)支出。

（七）公務(wù)卡“卡不住”行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)本人的職務(wù)消費

《辦法》規(guī)定，由行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)負責對本單位公務(wù)卡的使用狀況進行日常監(jiān)督，但是如果公務(wù)卡的使用者是領(lǐng)導(dǎo)，不可避免地會出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”的現(xiàn)象，這樣就使公務(wù)卡對行政事業(yè)單位資金流向的監(jiān)督功能大打折扣，即公務(wù)卡“卡不住”行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)本人的職務(wù)消費。

四、開展公務(wù)卡審計監(jiān)督的意義

由上文的分析可知，公務(wù)卡制度為加強對行政事業(yè)單位的財政監(jiān)督、預(yù)防公職人員腐敗開辟了一個新的渠道，但是，也應(yīng)該清楚地認識到公務(wù)卡并非是堵住行政事業(yè)單位所有財務(wù)管理漏洞、治理公務(wù)消費中浪費和公職人員腐敗的“萬能卡”。為保障公務(wù)卡功能的全面發(fā)揮，不僅需要提高公職人員的思想道德素質(zhì)，將預(yù)算外資金納入公務(wù)卡制度約束范圍之內(nèi)，將市場競價機制引入公務(wù)活動，強調(diào)市場績效，節(jié)約公務(wù)開支成本等其他相關(guān)制度的建設(shè)，還需要建立一套完善的公務(wù)卡審計制度。公務(wù)卡審計制度的建立可以發(fā)揮以下作用：

首先，對行政事業(yè)單位公務(wù)卡使用狀況進行審計，能夠?qū)⒐毴藛T的公務(wù)消費信息置于社會公眾的監(jiān)督之下。對公務(wù)卡的審計監(jiān)督還能敦促行政事業(yè)單位在報銷公務(wù)卡有關(guān)支出時注意填寫明細要素，使得公務(wù)消費信息更為具體，避免了原先大而泛的情況，有利于真正實現(xiàn)“陽光公務(wù)消費”。

其次，公務(wù)卡審計制度的建立有利于嚴格對公職人員的問責機制，并以此為基礎(chǔ)建立健全激勵約束機制，對出現(xiàn)敗德行為的公職人員施以有威懾力的懲戒。

最后，建立健全公務(wù)卡審計制度，有利于財政部、央行等負責公務(wù)卡推行與監(jiān)督的相關(guān)部門了解中央與地方行政事業(yè)單位公務(wù)卡的使用狀況以及在公務(wù)卡使用過程中出現(xiàn)的問題，并及時對積累的經(jīng)驗與教訓(xùn)進行總結(jié)，從而使“公務(wù)卡”最大限度地發(fā)揮效用。

五、開展公務(wù)卡審計監(jiān)督的思路

對于當前我國公務(wù)卡制度的審計工作可以從宏觀層面與微觀層面兩個角度實施。對于宏觀層面，審計的重點是審查財政部門是否對公務(wù)卡制度在各行政事業(yè)單位的實施進行了大力的推廣與有效的監(jiān)督；對于微觀層面，審計的重點是審查各行政事業(yè)單位是否合法合規(guī)地使用了公務(wù)卡。

（一）宏觀層面公務(wù)卡審計制度

具體而言，對財政部門宏觀層面的公務(wù)卡審計制度，主要包括以下內(nèi)容：

一是審查公務(wù)卡制度的建立情況。公務(wù)卡覆蓋率是衡量財政部門公務(wù)卡制度建立情況的關(guān)鍵指標。計算公式為：

公務(wù)卡覆蓋率=已經(jīng)實施公務(wù)卡制度的行政事業(yè)單位÷本級行政事業(yè)單位總數(shù)

審計部門可以利用各級財政部門提供的關(guān)于當?shù)馗餍姓聵I(yè)單位公務(wù)卡制度建立狀況的數(shù)據(jù)，計算公務(wù)卡覆蓋率，由計算出的該指標數(shù)值合理評價各級財政部門對當?shù)毓珓?wù)卡制度的建立情況，并分析部分行政事業(yè)單位未能建立公務(wù)卡制度的原因。

二是審查公務(wù)卡制度實施的有效性。公務(wù)卡使用率是衡量財政部門公務(wù)卡制度實施有效性的首要指標。計算公式為：

公務(wù)卡使用率=行政事業(yè)單位公務(wù)卡支付總額÷本級行政事業(yè)單位公務(wù)支付總額

審計部門可以利用中央財政部門提供的國庫授權(quán)支付的數(shù)據(jù)以及地方財政部門提供的關(guān)于當?shù)馗餍姓聵I(yè)單位公務(wù)卡消費數(shù)據(jù)計算與統(tǒng)計公務(wù)卡使用率，由計算出的該指標數(shù)值合理評價各級財政部門公務(wù)卡制度實施的有效性，并分析部分地區(qū)行政事業(yè)單位公務(wù)卡使用率較低的原因。

三是審查財政部門現(xiàn)金管理制度的建立與實施情況。

為提高各級行政事業(yè)單位的公務(wù)卡使用率，必須從源頭控制各單位提取現(xiàn)金的規(guī)模。審計部門可以利用中央財政部門提供的國庫授權(quán)支付的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計各個行政事業(yè)單位在一個財政年度內(nèi)提取的備用金總額，根據(jù)該指標合理評價財政部門現(xiàn)金管理制度的建立與實施情況。

（二）微觀層面公務(wù)卡審計制度

對各行政事業(yè)單位微觀層面的公務(wù)卡制度審計，主要包括以下內(nèi)容：

一是審計行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門預(yù)算編制的合理性。為保障各行政事業(yè)單位支出的合理性，審計部門首先應(yīng)對各級行政事業(yè)單位的公務(wù)卡消費明細信息進行采集，對接受審計的行政事業(yè)單位實際發(fā)生的電費、水費、差旅費、招待費等各類公務(wù)支出與年初部門預(yù)算進行比較，以此對行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門預(yù)算編制的合理性進行科學(xué)合理評價，并為財政部門在未來制定行政事業(yè)單位的公務(wù)支出定額標準提供參考數(shù)據(jù)。

二是審計行政事業(yè)單位公務(wù)消費支出的真實性。行政事業(yè)單位公務(wù)消費支出的真實性可謂是公務(wù)卡制度審計的重中之重，在該項審計執(zhí)行過程中應(yīng)特別關(guān)注接受審計的行政事業(yè)單位是否存在惡意套現(xiàn)的違規(guī)行為。同時，應(yīng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門現(xiàn)金支出范圍的合法合規(guī)性進行審計，對于行政事業(yè)單位直接以現(xiàn)金方式支付的公務(wù)消費，應(yīng)審查未通過公務(wù)卡結(jié)算的原因，及時發(fā)現(xiàn)被審計單位故意規(guī)避使用公務(wù)卡的行為。此外，為驗證行政事業(yè)單位公務(wù)消費支出的真實性，還應(yīng)對行政事業(yè)單位公務(wù)卡結(jié)算的合法合規(guī)性進行審計。重點對公務(wù)卡消費的范圍是否符合相關(guān)規(guī)定進行審計，例如審查公務(wù)卡透支的金額是否在財政部門規(guī)定的透支限額之內(nèi)、單位是否出現(xiàn)了通過公務(wù)卡發(fā)放獎金與福利等違規(guī)行為?！?/p>

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