我國房地產調控的政策措施及效果分析

陳捷

摘 要：我國近年來的房地產市場價格波動起伏，政府采取以行政和金融手段結合的政策效果卻不理想。我國可在引導和規制開發商定價行為、抑制投機性需求、加大住房供給等方面加大調控措施，穩定房價。

關鍵字：房地產；調控政策；貨幣政策；稅收政策

1 我國房地產市場調控政策回顧

1998——2011年我國先后出臺了一系列針對房地產市場的調控政策。根據調控政策、調控目的可以劃分成六個階段。

1.1 第一階段（1998年——2002年），相對穩定的協調發展階段

從1998年開始，由于啟動內需政策的需要，國家開始運用財政政策和貨幣政策擴大信貸投放規模，尤其是個人住房抵押貸款規模、減免部分交易稅種等措施，促進房地產業發展，房地產開發進入快速擴張階段。隨著2000年中國的福利分房制度終止，貨幣化分房方案全面啟動，住房制度改革繼續深化并穩步發展，房地產開發進入全面繁榮時期。這一階段調控措施主要是刺激商品房消費，鼓勵房地產市場發展。

1.2 第二階段（2003年——2005年2月）開始加大調控力度階段

2003 年房地產市場發展到達高峰，暴露出房價過高、結構不合理的問題，導致嚴重的社會矛盾，國家出臺了一系列政策對房地產市場進行調控，2004 年宏觀調控的主要特征是收緊土地與信貸兩個閘門，以調控供給為主。 2005 年中央進一步加大宏觀調控力度，主要特征是供給與需求雙向調控，以調控需求為主，遏制房地產投資過快增長。

1.3 第三階段（2005年3月——2006年4月）調控、反調控和總體反思階段

從 2005 年下半年開始 2006 年，成交量開始上升，北京、深圳、廣州的房價漲得很快，導致調控政策進一步加強。主要是增加供給、遏制需求，控制房價上漲幅度。在這一時期，政府先后出臺了10多項政策措施，從土地、信貸、經濟適用房、房價、產品結構，以及外資管理等多方面，來全面反思國內的房地產行業發展。由于中央與地方政府之間存在較大的利益沖突，因此，當諸多的政策落到實處之后，常常不是被夸大，就是被縮小。

1.4 第四階段（2006年5月——2008年8月）全面調整的階段

2006——2007年，熱錢、炒作、人民幣升值等因素的影響下，國內房價開始出現爆發式的增長，政府隨即開始不斷緊縮信貸，以期為“高熱”的樓市降溫。調控措施主要是調控住房結構，穩定房價。

1.5 第五階段（2008年9月——2009年5月），新一輪全面調整階段

2008年，國際經濟環境的全面衰退跡象逐漸明顯，國內經濟也受到較大的影響，在持續緊縮的信貸政策下，房地產行業發展減速明顯，行業內調整的深度與廣度加大，資源整合的力度加強，整個行業伴隨經濟調整進入新一輪的全面調整期。該階段調控措施主要是刺激需求，促進房地產發展。

1.6 第六階段（2009年6月——2013年）史上最嚴厲調控階段

2009年政策整體來看，從5月開始為政策分水嶺，在GDP保八的前提下，前半年出臺的政策仍然有利房地產市場發展，大大促進了房地產市場的發展。尤其是地方政府可自主出臺救市政策，對沿海一帶樓市的推波助瀾起到關鍵性作用。后半年由于房價快速飆升，投機日盛，房地產宏觀調控再次卷土重來，由“去庫存”轉變為“擠泡沫”。 2010年中央對房地產市場進行史上最嚴厲的宏觀調控“國十條”，限制異地購房、二套房貸標準大幅提高等具體可執行性的措施一下子將高溫的房地產市場打入冰窖，各地房地產市場交易嚴重萎縮。這個階段調控措施主要是增加住房供給、打擊投資性購房、抑制房價過快上漲。

2 調控政策效果分析

從這六個階段的調控政策看，有以下幾個特點。一是調控的目標：規范房地產市場的發展，控制房地產業的泡沫，化解可能帶來的金融風險，穩定房價，保障居民的住房需要。二是調控的手段：其一主要運用利率、稅收、土地供給控制等市場手段；其二采用行政性手段，如規定項目開發的房型比例，要求地方政府承擔房價穩定的責任等。三是調控的對象：前期主要是開發商，如提高開發商項目開發的門檻，后期則轉移到購房者和地方政府，如提高個人貸款利率，打壓對住房的投機性需求，要求地方政府控制土地的供給及用途，穩定住房價格。

從中央政府的調控目標看，近年來政府對房地產市場宏觀調控的目標發生了如下轉變：刺激商品房需求，鼓勵房地產發展→遏制房地產投資→控制房價上漲幅度→穩定房價→刺激商品房需求→控制投資性需求，抑制房價過快上漲。宏觀調控政策多是短期政策，既想防范金融風險，又要控制土地供應，同時努力穩定房價。但這三個目標存在一定的沖突，如控制土地供給，勢必會減少住房供給，在需求不變時，房價就會升高，從而與穩定房價目標相沖突。因此宏觀調控政策目標應向中長期目標轉移，而且在調控過程中采取多方面的制度變革措施，使房地產土地、金融政策在調控中系統化、體制化，達到房地產市場結構逐漸平衡，市場集中度逐步提高，保持房地產企業的規模經濟性，從而逐步穩定房地產房價，降低金融風險。

從調控的手段看，宏觀政策主要依靠土地政策、貨幣政策、財政政策、稅收政策和行政政策：一是嚴把土地關，土地管理部門持續開展土地市場的清理整頓，強化對土地供應的管理，嚴格對耕地占用的審批，執行經營性土地的“招拍掛”制度；二是嚴把信貸關，銀行嚴格控制對房地產的信貸投放，提高門檻，強化審核，對個人住房按揭也加大了審核管理的力度。土地政策和信貸政策的實施迫使那些企業規模較小、融資渠道單一的中小開發商逐步退出房地產市場，房地產市場集中度逐步提高，有利于房地產市場結構的優化，但短期內對房價的調控作用并不明顯。

從調控對象來看，先是調控開發商，后逐漸轉向購房者和地方政府。近來出臺的調控政策強化了地方政府的責任，要求地方政府對本地區房價穩定負責，并切實改善居民的住房需要。國家的宏觀調控是市場經濟不完善狀況下的必然選擇，是維護“最廣大群眾利益”的重要手段。反思20多年來我國房地產業的發展歷程，房地產業發展政策在促進房地產健康發展方面取得了很大的成績，也存在著很多問題，一系列的宏觀調控政策并沒有達到預想的效果，宏觀調控的目標應逐步由滿足短期目標向長遠目標過渡，使房地產業能與我國經濟發展水平相適應的持續、健康地發展。這也是房地產宏觀調控符合房地產經濟發展規律的必然選擇。

3 穩定房地產市場的政策措施建議

3.1 引導和規制開發商定價行為

1、打破開發商寡頭壟斷格局。穩定房價首先必須要打破目前因開發商的壟斷地位而產生的開發商有意過高定價的格局，通過充分利用市場競爭機制減弱開發商的過高定價，矯正供需雙方在市場中所處的不平等地位。

2、降低市場準入門檻。通過對我國房地產市場調控政策的回顧可以發現，2003年——2005年及2009年，國家一再提高房地產行業的進入門檻、控制土地供應總量、提高商品房建設單位的自有資金比例。今后在降低房地產開發企業準入門檻的同時，還應當允許私人以委托代建的方式開發商品住宅。

3、完善土地招拍掛出讓制度。在堅持現有土地招拍掛出讓制度的前提條件下，在出讓土地時可以將某一城區的土地分批次出讓，并且可以規定在這一地區已經獲得土地使用權的商品房開發企業尚未完成開發條件下不能再次獲得該地區的土地使用權，既可以防止少數企業在該地區獲得絕對壟斷地位，也可以促使開發企業加速建設商品房。

4、嚴厲打擊屯地和捂盤惜售行為。由于目前開發商60%以上的資金來源于銀行，捂盤囤積惜售行為在增大銀行信貸風險的同時，也加劇了住宅市場的供需矛盾。對此，可通過銀行間接清查，如實行分階段有區別的貸款利率政策，建設期為正常利率，一定銷售期內稍微調高利率，一旦超過銷售期限則應大幅提高貸款利率或追收滯納金。

5、規范市場信息披露機制以正確引導市場預期。一是建立一個由開發商、媒體和住宅需求者共同參與的房價聽證制度；二是通過金融政策調整等手段，向市場傳遞政府對房價異常波動實施調控的信號和決心，合理引導市場對未來房價走勢的預期；三是培養投資者的理性投資理念，避免“羊群行為”導致的房價大起大落而形成劇烈異常波動。

3.2 抑制投機性需求

1、繼續利用利率政策調控房價。建議政府在推進利率市場化改革的同時要積極做到以下三點：一是縮小存貸款利率間的差距；二是逐漸取消利息稅；三是實行分類型、分區域有區別的靈活性住房消費貸款利率政策，對于中低收入者的首套住房或唯一住房的貸款應制定較低利率或者國家政策貼息，對于高檔住宅把利率水平提高的幅度更大些，有利于主動調節資金流動方向，預防大量投機性資金流入住宅市場推高房價。

2、嚴厲打擊國外熱錢炒作。一是加快經濟增長方式的轉變，擴大內需，減少國際收支順差，同時繼續完善人民幣匯率形成機制，擴大人民幣匯率彈性，增加游資的風險溢價；二是運用稅收手段，如可以通過征收或提高“托賓稅”、物業稅、增值稅、交易稅等手段增加熱錢套利成本；三是加強對境外投資基金的監管，限制其在房地產市場上的大量購房行為；四是以平穩漸進的方式審慎開放我國資本賬戶，使其成為狙擊熱錢流入樓市的重要“防火墻”。

3、疏通或拓寬多種投資渠道。可以采取各種優惠政策引導資金投向交通、教育、衛生、文化等民生保障領域或者實體工業經濟，從而有效分流住宅市場眾多的投機性資金，使房價回歸到正常范圍。

4、加大開征物業稅的幅度和范圍。在物業稅征收上要根據擁有套數的不同采取區別對待，如首套不征稅，二套多征稅，三套重征稅。另外，在房價上漲幅度較大的地區，如果房價繼續上漲就要及時提高征收物業稅的幅度，在全國其他城市應盡快推出物業稅。

5、短期內可以采取限購限貸的措施。限購政策對抑制投資性需求最為明顯，其影響程度強于提高首付比例的信貸政策。但限購限貸在一定程度上也損害了自主性需求。從長期來看，限購政策不是理想的調控措施，一旦政策松動有可能導致商品房需求在短期內非理性上漲，給房價帶來“補漲”效應。

3.3 加大住房供給

1、做好新型城鎮化規劃建設。我國城鎮化的推進不能只是圈地造房，而要與產業化同步推進。二三線城市、中西部的城市、部分中心城市的外圍區域將成為新興的增量市場，人居環境改善對房地產的新要求也將成為房地產發展的動力。一要有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大、吸納人口多的衛星城、中小城市和縣城建設用地供應；二是推進老城區、舊廠房、城中村的改造和保護性開發，盤活利用現有城鎮存量建設用地，建立存量建設用地退出激勵機制。

2、加快保障性住房建設。 一要擴大住房保障覆蓋面。探索多層次住房保障工作的經驗，提高住房保障惠及率。要大力提高實物配房比例，提高低保和低保邊緣家庭實物配房率。二要進一步突出廉租房、公共租賃住房建設。保障性住房建設應當堅持“大分散、小集中”的原則，避免低收入家庭成片集中居住帶來的交通等社會問題。要確保保障性住房的質量，優化項目選址、完善配套設施，逐步提高保障房的建設品質。三要進一步加強保障房監管。住房保障部門與銀行、社保、公積金、民政、勞動等部門應實行信息共享，以便住房保障部門如實核實申請家庭的收入、資產等情況。

參考文獻

[1]袁韶華：《中國房地產市場調控效果分析及房地產健康發展的建議》，《現代城市研究》2014年2月。

[2]沈悅等著：《商品房價格——動力機制、異常波動及調控》，中國社會科學出版社2012年12月第一版，第287頁。