秦漢時期的羈縻政策與民族區域自治制度之比較

2014-11-19 20:30:45張天驕

卷宗 2014年10期

摘要：秦統一六國，建立了中國歷史上第一個中央集權的封建專制主義國家，漢承秦制，進一步鞏固和完善了這一國家體制，為了加強中央集權，避免春秋戰國時期諸侯爭霸局面的發生，秦漢王朝的統治者們開始關注將普天之下的王土和臣民納入統一多民族國家的體系之中。面對不同地區和民族的經濟社會發展的不平衡以及文化習俗的差異，如何實現其有效的管理和統治，秦漢王朝采取了一種特殊的民族政策，即羈縻政策。羈縻政策主要在西南夷地區得到廣泛的應用和肯定?，F如今我國實行的民族區域自治制度是國家的一項基本政治制度，是黨解決各民族問題的一大創舉，它本著民族平等、民族團結和各民族共同繁榮的原則，真正實現了各族人民的當家作主。然而，羈縻政策和民族區域自治制度既有區別又有聯系。

關鍵詞：秦漢；羈縻；西南夷；民族區域自治制度

1 羈縻政策

秦漢時期在蜀郡西南、西北廣大地區有眾多的少數民族和部落，總稱為西南夷?！妒酚?西南夷列傳》說：“西南夷君長以什數，夜郎最大；其西，靡莫之屬以什數，滇最大；自滇以北，君長以什數，邛都最大，此皆魋體，耕田，有邑聚。其外，西自桐師以東，北至葉榆，名為嶲、昆明，皆編發，隨畜遷徙，毋常處，毋君長，地方可數千里……。自嶲以東北，君長以什數，徙、笮都最大，自禹以東北，君長以什數，由冉駹最大。其俗或土著，或遷徙，在蜀之西自冉駹以東北，君長以什數，白馬最大，皆氐類也。此皆巴蜀西南外蠻夷也……?！币估稍诮褓F州省的清鎮、平壩、安順、普定至關嶺、晴隆一帶。滇的部落在今滇池周圍地帶，與滇結成聯盟的靡莫等部落則在今曲靖地區。邛都本部落在今四川西昌縣，圍繞在邛都周圍的眾多小部落則散布在今涼山州境內。嶲、昆明部落群則分布在今保山縣以東北至大理州境內。徙、笮都部落在今四川雅安地區一帶。哀牢，主要分布在瀾滄江以西。西南夷各族人民，很早以來就與巴蜀及中原華夏民族有一定的政治、經濟與文化聯系。

“羈縻”一詞用于政治思想領域并引申為籠絡控制之意，較早見于《史記.司馬相如傳.索隱》中：“蓋聞天子之于夷狄也，其義羈縻勿絕而已”，“羈，馬絡頭也；縻，牛紖也?！薄稘h官儀》云：“馬云羈，牛云縻，言制四夷如牛馬之受羈縻也?！绷b縻政策是中央王朝基于我國多民族發展不平衡的實際而郡縣制又無法對其直接進行管理所采取的一項特殊政策。從以上定義可以看出，中央王朝把其民族上層充作拴牛牽馬的“絡頭”和“紖”，而把少數民族人民視為牛馬，通過對民族上層的籠絡控制，將西南少數民族統一納入中央王朝的管理范疇之內。這一方面體現了封建王朝對西南夷地區人們的民族剝削和壓迫，另一方面也反映出封建統治者在處理民族關系問題上的靈活性和創新性。在實行羈縻政策的少數民族地區，中央王朝任命地方首領為地方官吏，并使他們保持原有的統治地位和權力，繼續按照原來的統治方式管理本民族內部事務；但是與此同時，這些地方官吏必須聽命于朝廷，成為中央王朝在少數民族地區統治的代理人。

秦朝時，在中央政府設“典客”和“典屬國”的官職，以管理周邊各民族?！稘h書》卷十九上《百官公卿表第七上》載：“典客，秦官，掌夷蠻降者?！睗h代改“典客”為“大鴻臚”，其屬官有行人（又改大行）、譯官、別火三令承，及郡邸長丞，管理邊境各民族的朝貢和封號。漢代在邊疆地區設校尉、都護來管理西羌、烏桓、鮮卑、西域諸民族地區。西漢在邊疆民族地區設置屬國，以管理歸附的少數民族。屬國的行政范圍較大，統領幾個縣，相當于郡。屬國的行政機構和官吏“置都尉、丞、侯、千人，屬官九譯令”。由屬國管轄的少數民族，保留其原來的官職名號和部落組織，不改變其原來的生產、生活方式及傳統管理模式，享有較大的自治權。

2 民族區域自治制度

民族區域自治制度是指在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權的制度。民族區域自治制度是我國的基本政治制度之一，是建設中國特色社會主義政治的重要內容。民族區域自治制度就是在統一的祖國大家庭里，在國家的統一領導下，以少數民族聚居的地區為基礎，建立相應的自治機關，設立自治機關，行使自治權，自主地管理本民族、本地區的內部事務，行使當家做主的權利。

民族區域自治制度有兩個顯著特點：一是中國的民族區域自治，是在國家統一領導下的自治，各民族自治地方都是中國不可分離的一部分，各民族自治機關都是中央政府領導下的一級地方政權，都必須服從中央統一領導。二是中國的民族區域自治，不只是單純的民族自治或地方自治，而是民族因素與區域因素的結合，是政治因素和經濟因素的結合。

實行民族區域自治制度的原因：1.中國在歷史上長期以來就是一個集中統一的國家。在長期的歷史發展中，中國境內各民族逐步匯合成了中華民族。2.長期以來中國的民族分布以大雜居、小聚居為主。長期的經濟文化聯系，形成了各民族只適宜于合作互助，而不適宜于分離的民族關系。3.我國人口、資源分布和經濟文化發展不平衡。只有實行民族區域自治制度，才有利于各民族的發展和國家的繁榮、昌盛。4.自1840年以來，中國各民族都面臨著反帝反封建、為民族解放而奮斗的共同任務和命運。在共御外敵、爭取民族獨立和解放的長期斗爭中，中國各民族建立了休戚與共的親密關系，形成了互相離不開的政治認同。這就為建立一個統一的新中國，并在少數民族地區實行民族區域自治奠定了堅實的政治和社會基礎。

實行民族區域自治，順應了我國自秦漢以來就是一個統一的多民族國家的歷史發展主流，有利于維護國家的主權完整和中華民族的團結統一，有利于保障少數民族人民當家做主的權利，有利于發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，有利于促進社會主義現代化建設事業蓬勃發展。

3 兩者之異同

羈縻政策與民族區域自治制度都是中央政府根據少數民族地區的實際情況而采取的一項特殊民族政策，這兩種政策的前提是少數民族地區作為地方政權必須承認和服從中央政府的領導與統治，它們的目的都是為了維護國家統一和民族團結，在一定程度上有利于保持少數民族地區的和平與穩定，有利于促進民族地區經濟與社會的繁榮和進步，有利于緩和民族間的矛盾和沖突，總而言之，這兩種政策與社會的經濟、政治和文化的發展相適應。然而，二者又有著本質的區別：

1、性質不同。秦漢時期的羈縻政策是封建統治階級為了加強中央集權，而對人們進行民族剝削和壓迫的政治工具，它體現了民族關系的不平等性。在羈縻政策的指導下，中央王朝一方面任命原部落首領按其原來的方式繼續統治和管理原有的地方政權，另一方面還要求這些受封的部落首領必須聽命于朝廷，從而達到控制整個西南夷少數民族部落的目的，這實際上也是一種籠絡人心的策略。而民族區域自治制度則是中華人民共和國解決民族問題的一項基本政治制度，它從根本上消除了民族剝削和民族壓迫，充分實現和保障了少數民族當家作主的地位以及所享有的各項民主權利，民族區域自治制度為實現國內各民族的真正平等、團結和繁榮創造了一個全新的制度環境。

2、中央和地方的關系不同。羈縻政策下的中央王朝和民族地方政權的關系是一種主仆關系、臣屬關系。中央王朝對西南夷各族首領進行賞賜、封爵，而地方首領也對中央王朝宣誓、效忠，這反映出少數民族地方對中央政權的絕對服從，并不是真正意義上的自治，而且這種自治是以符合統治階級的利益和需要為前提的，隨著中央政權的逐步強化，這種自治權也會日趨萎縮。而民族區域自治制度下，中央與民族自治地方政權之間的關系發生了質的變化，中央政權與自治地方政權在行政上成為上下級之間的關系，地方政權成為國家政權中不可缺少的組成部分。本質上講，這也是一種法律關系，在這種法律關系之下，不僅包含著地方對中央的服從，也有地方對中央的義務，當然也內含中央對地方的義務，例如，中央對地方人才、科技、財政的大量投入。

3、政治權力的來源不同。羈縻政策下，民族地方政權的政治權力來自于君王，并以世襲的方式傳承，中央王朝加以賜封，從而取得政權的合法性，體現了專制統治的特點。而民族區域自治地方的政治權力，則來自于人民。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家政權組織形式是民主集中制。因此，各級政府和權力機關都是由人民民主選舉產生。民族自治地方的政治權力來自于自治地方按民主原則選舉產生的人民代表大會及由其產生的各級政權機構。

4.政治權力的擁有者不同：羈縻政策下，民族地方政權擁有較大的獨立性，中央王朝通過任命少數民族的地方首領來實現管轄和統治，因此，政治權力僅為少數民族的上層政權所占有，而廣大少數民族人民仍然要忍受著上層政權的剝削和壓迫，沒有實際的權利。在民族區域自治制度下，國家權力掌握在人民群眾手中，人民群眾可以通過自治機關，行使自治權，以實現真正的當家作主。

5.所體現的意識形態不同：羈縻政策的頒布和實施，所體現和維護的是封建統治階級的利益，廣大少數民族群眾喪失了平等權，這是一種建立在民族剝削和民族壓迫基礎之上的民族政策，體現了民族關系的不平等性。而民族區域自治制度則體現了西方社會主權在民的思想觀念，尊重少數民族的生活習慣和風土人情，保障他們當家作主的權利，實現和維護了各民族一律平等的美好愿望。這是我國處理民族關系的一大創舉，也體現了人民民主專政社會主義國家的本質。

筆者認為，羈縻政策與民族區域自治制度是一脈相承的，羈縻政策為民族區域自治制度提供了深刻的歷史根源，而民族區域自治制度則是對羈縻政策的繼承和發展，它吸收了羈縻政策中積極合理的成分，拋棄了其腐朽、落后的因素，比如民族剝削和民族壓迫這種帶有階級屬性的成分，從而將這一特殊的民族政策發揚光大，以適應今天社會主義現代化建設的需要。

4 結論

我國自古以來就是一個統一的多民族國家，在處理民族關系問題上，歷代統治者都展示出了他們卓越的智慧，但是，不管歷史怎樣演變，所有的民族政策幾乎都是從秦漢時期的羈縻政策發展而來的，包括到了元明清時期的土司制度，可以說是將羈縻政策推向了一個全新的高度。它不僅是千百年來封建王朝對少數民族地區進行政治統治和行政管理的基本方式，也是實現制度認同和族際整合的傳統民族政策。所以，不管是羈縻政策還是民族區域自治制度作為中央政府處理民族關系的一種特殊政策，在不同的歷史時期都發揮了重大作用。它們是中國歷史和少數民族發展史的必然結果，也是少數民族政治行政制度的合適選擇。我們在評價這兩種政策之時，既要區分它們的性質，也要看到它們之間的內在聯系，唯有這樣，才能正確地認識歷史，從歷史中吸取經驗和教訓，進而不斷完善中國特色社會主義政治制度。

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