國內外地質災害風險社會化管理的比較與借鑒

摘 要：我國是世界上受地質災害危害最嚴重的國家之一，在與災害的斗爭中形成了政府統一領導、部門分工負責、災害分級管理、屬地管理為主的災害管理機制，起到了顯著作用，但這種過于依賴政府的災害管理機制越來越不適應經濟與社會可持續發展的要求。本文在分析現有地質災害風險管理機制存在問題的基礎上，分析并借鑒國外發達國家在災害治理上有效經驗，提出在我國推行地質災害風險管理社會化的對策建議。（本文原刊于南京師大學報社會科學版2014年8月）

關鍵詞：地質災害風險；社會化管理；借鑒

基金項目：國家科技支撐計劃課題：地震擾動區重大滑坡泥石流災害防范技術綜合研究與集成；項目編號：2011BAK12B09

1 引言

近年來，我國受特殊的地質地貌、氣候異常、生態脆弱和人類不合理的活動的影響，地震、滑坡、泥石流等地質災害頻發[1]，影響范圍廣，程度深，損失重，給人民生命財產、國家經濟建設和社會發展帶來嚴重危害，而且受全球氣候變化和地殼運動規律影響，地質災害風險的發展具有加重趨勢。

在與災害的斗爭中，我國逐步建立了政府統一領導、部門分工負責、災害分級管理、屬地管理為主的減災救災機制，災害管理能力大幅度提高。但地質災害風險的管理是一項系統工程，它涉及到政府、市場、社會等諸多方面，我國過分依賴政府的災害風險管理機制和發達國家相比應急效果十分顯著，但在法律體系建設、政府職能轉變、市場機制建立、社會參與程度等方面的差距導致災害常態管理不足，遠遠不能適應經濟和社會可持續發展的要求，因此學習并借鑒發達國家災害風險社會化管理的經驗，無論對今后救災，還是對社會的不斷進步，都將十分有益。

2 我國地質災害風險管理社會化存在的問題

2.1 法制建設不足

首先是災害對策法律體系不完整。自20世紀80年代以來，我國頒布了30多部防災減災或相關的法律、法規，但一直缺少一部防災減災領域的基礎性、綜合性法律，高層立法少，立法層次低，與地質災害相關的法律只有《中華人民共和國防震減災法》由人大頒布，其他都是一些條例、制度或辦法，；其次是災害管理過程環節立法缺失，“一事一法”、“條條分割”現象嚴重，單項立法主要集中在防災、抗災環節，在救災特別是災后救助和重建等方面缺乏綜合性制度安排，基本處于空白；分散式的災害應對法律體系在應對復雜災害面前依然顯的蒼白無力。第三是法律內容籠統， 抽象而破碎，可操作性差。不少條文提目標，喊口號，但具體怎么落實，規定不清楚，缺乏相應制度安排；第四是有法不依，執法不到位。我國災害管理在很大程度上僅僅依靠政府的權威，依靠行政管理，而不是依靠法律，政治化問題比較嚴重，災害管理中的依法管理意識淡薄。第五是防災減災方面修法步伐滯后，沒有發揮法律超前預防的作用。

2.2 政府災害管理職能的頂層設計不足

災害的公共危害性決定了災害管理是國家行政工作的重要部分，政府必然成為風險管理的核心主體，但我國一直缺少一個獨立常設性的災害管理部門，國家減災委員會不是實體，而僅僅是一個由近30個部委組成的部級協調機構。就地質災害而言，就至少涉及民政部、中國地震局、中國氣象局應急減災與公共服務司等二十幾個部門，各部門自成體系，互不隸屬， 缺乏橫向聯系；這種條塊分割割裂了災害管理各個環節的邏輯聯系，各部門缺少互通互聯，資源共享的有效機制，災害突發時難以快速有效的整合資源，難以實現有效應急聯動，削弱了應對各類突發事件的能力；災前防范與災害恢復過程中管理力量分散，難以有效協調和指揮，容易造成職能分散、重疊或缺位，導致管理效率低下。其次，政府的災害管理職能存在超前、滯后和不足，“超前”是指政府在災害管理中越位，管的過度、過細，“全能”的政府權力延伸到社會層面并進行干預， 導致災害管理過度依賴政府，弱化了社會的作用，同時政府陷入災害-政府救助-重建-同樣的災害-政府再救助的惡性循環，背上了巨大的財政負擔，難以實現把減災作為經濟與社會可持續發展重要保障的目標。“滯后”是指政府缺位，表現為防災減災規劃不足，如我國城鎮建設中災害設防只考慮地震和洪水兩個危險性因素，而其它的諸如滑坡、泥石流等地質災害都不在考慮范圍之內；地方政府功利主義的政績觀導致災害防范投入不夠，機制欠缺，缺少全盤統籌、科學調度。“不足”是指政府公共服務意識不足，社會管理職能不到位，如救助項目與標準不明確，安全文化意識教育與訓練缺少常態化，對于災害相關的專業機構和NGO資源管理協調差等。

2.3 缺乏有效發揮社會功能的災害管理作用機制

首先從法律上對社會單元的權利和義務缺乏明確的界定，缺乏對災害救助專業機構、NGO、社區、志愿者的地位、責任和義務的明確規定，社會組織在防災救災中的功能與作用不受政府重視；其次，缺乏在災害管理中有效地發揮社會組織作用的機制， 缺少對社會組織資源的有效管理和協調，社會組織難以有效地參與一線救災工作，與政府相關部門分工協作。第三，社會缺少對災害管理責任分擔的意識，缺少協調應對災害的社會文化適應機制[2]，社會公民或者基于災害風險管理知識的匱乏，或者出于心理上的僥幸，或者出于主觀上的責任意識轉移，認為這是政府的職責，明顯的表現出災害風險意識、保險意識以及社會互助等意識不足。

2.4 社會化的風險損失承擔機制遠未發揮出作用

目前我國應對地質災害損失實施的是以國家財政救濟為主，地區對口支援和社會捐助為輔的災害補償機制，這種救災機制幾乎全部依賴各級政府財政[3]，導致通過市場運用保險渠道進行風險分散和補償的效果有限。如“5.12”汶川大地震造成的直接經濟損失達8451億元人民幣，但保險業合計支付賠款僅16.6億元，占直接經濟損失僅約0.2%；雅安地震共造成生命財產損失422.6億元，而保險能夠覆蓋的僅有1.42億元，約占0.03%；而在發達國家，這一比例平均為36%。由此可見，在我國地質災害損失補償中，保險的作用遠遠沒有得到發揮，市場調節作用缺失，市場機制的活力沒有被激發出來。其次，保險經營的基礎范圍小。目前只有部分壽險和意外險對地震及其衍生的地質災害造成的人身傷害可以進行理賠，而在大多數家庭財產保險中把地震納入免除責任中。究其原因，主要是因為根據保險原理，當損失是大多數投保對象同時遭受巨大損失時，這樣的風險是不可保的。在這樣的情況下，如果沒有全民一致的理念，增大保險基礎；沒有政府的擔保，沒有有效的強制制度和法律作保障，是很難把災害管理市場機制的作用發貨出來。其三，巨災保險機制遲遲不能出臺，保險市場的經濟補償效用滯后，導致災害補償資金來源渠道單一、補償程度和補償效率較低；災害損失風險分散手段單一，資本市場的作用遠遠沒有發揮出來，這不是一個成熟的經濟市場的表現。

3 國外災害社會化管理的成功經驗分析與借鑒

3.1 美國災害管理的經驗[4][5]

（1）在防災減災方面， 美國主要依據為《斯塔福減災及緊急事件援助法案》[5]，1976年通過《全國緊急狀態法》對緊急狀態的過程、期限以及權力都作了詳細規定，并以之為基礎制定不同的災難應急法案，如《國家地震災害減輕法》等，根據法律、規劃和預案，指導各級政府主管部門和組織依法應對防災減災工作，減災法規內容相對全面，形式多樣。

（2）從國家安全委員會到美國國土安全部聯邦緊急事務管理局（FEMA）到各級政府都設有獨立的常設機構，負責防災減災工作的日常管理和綜合協調，組織機構建制化、運行機制科學化、化救援隊伍專業化、處置過程程序化。

（3）防災救災社會化。美國的各種社會力量，尤其是NGO高度發達，是政府、市場之外的第三大社會組織要素，政府機構與各類眾多的相關NGO高度協調，共同參與各類災害的應急過程，并實施以社區為主導的重建計劃[4]。美國社會災害管理參與度很高，社區救災反應隊、紅十字會、行業協會、教會組織、個人志愿者等各種NGO都活躍在救災工作一線，向受災民眾提供各類服務，政府也經常和此類組織簽約以提供服務[8 ]。

（4）把市場作為實現減災社會化的主要措施。推行由政府主導的巨災保險計劃，如在加州成立由私營保險公司投資、公共機構管理的保險機構，推進地震等地質災害強制保險，并把是否參加保險作為能否享受任何形式的聯邦救濟金或貸款的條件。除傳統的保險機制外，限定保險、再保險以及透過資本市場形成的轉移手段如巨災債券、巨災選擇權、巨災交換合約等保險衍生金融產品市場發達。

3.2 日本

（1）重視災害對策立法，其中僅與地質災害有關的法律就有28部，幾乎隨著每一次重大災害的發生就制定或修改相應法律，所有災種與災害的各個階段的主要問題有明確的規定，逐漸形成了由基本法、災害預防和防災規劃相關法、災害應急相關法、災后重建和恢復法以及災害管理組織法等組成的災害管理法律體系[6]，為依法管理良好的防災減災運行機制提供了有效的法律保障和依據；

（2）強調災害管理以社區為本，以自救和政府救助為主、社會救助為輔、政府救助有限責任的救助模式，建立有常規的社會動員機制，訓練了較為專業的救援組織和團隊，建立了深入社區、家庭、個人的社區防災組織體系，形成全國災害醫療網絡體系[7]。日本NGO發達，是第二大的救災力量，各地民眾自發成立的社區防災組織普及率高，應急救災的專業性強，在救援和重建方面發揮了重要的輔助作用，形成了一個個人、團體、民間組織、政府力量整體聯動的體系。日本十分重視防災減災教育，重視開展群眾性的增強國民防災救災意識的活動，建立了完善的國民防災教育機制。重視參與國際合作。

（3） 地質災害保險起步較早，市場比較成熟。自1966年就建立了地震保險制度，地震保險運行模式獨具特色，利用保險、再保險、社會救助和政府援助，構筑了抗災的四道防線。民眾的地震保險意識較高，地震保險平均參保率約達20%。政府、再保險市場、保險公司共同參與地震保險機制的運作。

3.3 澳大利亞

（1）災害救助法律比較完善，協調性、配合性較好。既有指導性較強的國家層次的基本法，還有比較具體的州立法，以及各個地方政府和社區層面的災害應對規劃，使得整個災害管理法可依[2]。

（2）實行災害分級管理，各級政府都有專門應對災難的機構，制定規劃，明確人員設置、職能機構以及各自的角色和責任。

（3）弱化政府在災害管理中的職能，災害救助由政府向社會和行業轉移，各部門、行業和階層都要承擔防災減災責任，履行權利和義務，從而充分調動個人和社會的積極性，災害發生時許多組織機構和收志愿者參與抗災行動，推動災害管理組織的社會化，形成全社會防災減災局面[]。

（4）政府直接撥款在災害救助中所占比例越來越小，社會投入日漸加大，資金來源主要災害保險資金、政府的救助資金和各類組織發起的公共救助基金。

3.4 其他國家

（1）德 國、英國、韓國等都制定災害管理基本法及針對不同災害的具體法律，對災害救助、災害恢復及災害對策機構運作、災情調查、災害影響評價、警報的發布等都做了具體規定[9]。

（2）英國政府在志愿者組織與管理上值得借鑒，平時建立志愿者組織，由地方政府“突發事件計劃官”負責掌握當地的志愿者資源[10]，保持與各類志愿者協會的聯系，平時進行應急培訓及實戰演練。德國還專門設立了危機管理培訓學院，加強各災害相關社會組織以及指揮領導者 、管理人員、專業技術人員和志愿者的能力。

（3）法國的自然災害保險制度獨步全球。首先立法把保險作為自然災害風險管理的理財手段，保證了保險公司在法律上的地位；其次政府的擔保和強制與全民保險的意識相結合得方式下，使保險的基礎很廣泛，使巨災從不可保之風險變成全民都可受到保障之險，不僅保險額度沒有上限，而且自負額也很低，充分發揮了保險的作用。法國的這一災害保險模式受到荷蘭、比利時等國家的追捧。

4 對策建議

4.1 完善地質災害防災減災法律體系，依法管理，執行到位

法律是地質災害社會化管理的保障。首先要學習國外先進的防災立法和依法管理經驗，加快災害基本法的立法工作，從防災組織、防災計劃、災害預防、災害應急對策、災后恢復與重建、財政金融措施、緊急事態等方面明確規定各級政府、企業、社會組織和公民在災害管理中的責任與義務，其次在此基礎上指導各級政府制定或修訂防災減災規劃和法規制度條例，按照防災減災—救災—重建的災害管理程序，完善現有地質災害管理法律框架，對諸如政府、軍隊與社會對防災減災的責任、緊急狀態處置、災害救助、災害補償、災害恢復和重建、災害捐助、災害救助組織管理等制定詳細的可操作性強的法律法規，做到有法可依，有法能依，依法治災。三是要加快修法步伐，及時針對災害管理中總結的經驗和發現問題及時修改或制定新的法律。

法律體系的健全有利于將災害的系統風險分散，將防災救災分散到平時常規的工作中，有利于災害救助及時高效，有利于災后恢復與重建有序進行，因此建立符合我國政治、經濟、社會、自然環境及管理現狀的中央政府與地方政府、專業組織與民間力量、政府、社會與市場相依托的分工明確、權責分明、協調有序的可持續發展的災害防治法律體系，以使我國的災害管理工作走上法治化規范化軌道，是目前我國防災救災法律體系建設最重要的任務。

4.2 加強政府的社會治理職能

建議設立一個獨立的實體型常設專門機構從事災害的綜合管理工作，打破目前分散式的災害管理體制，改變各級政府及職能部門集災害管理決策者、執行者和監督者三位一體的管理機制，改變政出多門，條塊分割，職能分散、交叉、缺位等問題，構建有利于統一指揮與調度，包含減災、備災、應災、重建與恢復的全過程綜合應急體系[2]。其次，加強政府職能轉變，提高政府的公共服務功能，加強政府在災害法規條例制定、防災減災指導、災害監控體系建立、社會資源調配、市場監管、救助資金的投入、災害管理能力培訓與災害意識教育、減災領域的社會學、法學和行政學研究等各方面的組織協調職能，改變過去災害管理行政化、過分依賴政府、過分強調政府責任的局面。同時政府作為災害管理主體，應加強和參與國際合作，贏得國際同情和支援，以便彌補國內救災的不足。

4.3 廣泛發動社會參與

全社會參與是地質災害管理社會化的基礎。我國應急動員型模式過于依賴政府在災害發生后的領導作用，NGO、社區、民眾個人在災前防災減災常規性準備和災后救助常態化管理中的作用體現不足，不利于發揮社會組織與廣大民眾的力量。一方面，許多企業、NGO救援能力比較專業，因此加強對NGO、社區、民眾的培訓、引導和調配，建立多元化、多層次、多渠道的社會參與機制，能有效提升防災救災的基層性和專業性。另一方面，實行社區為本的災害管理制度，建立社會組織參與災害管理的機制，進一步發揮群測群防體系的作用，加大地質災害防災減災普法力度，加強日常防災救災宣傳教育和演練，提高全社會的防災意識，培養災害預防和救助技能，從整體上提高國民應對突發災害的能力。

4.4 激發市場活力

保險是地質災害管理社會化的主要措施。政府應盡快完成地質災害風險圖繪制及災害地區的國土規劃，對與地質災害保險項目有關的金融機構和私營保險業的作用應進行評估，在政府政策、資金的支持下，完善金融市場和相關的法律法規，深入研究并進一步嘗試建立巨災強制保險、再保險、巨災債券、巨災期權等“保險衍生產品”，推動地質災害保險市場發展。其次加強和引導社會的災害風險管理意識，提高主動避險的能力。成熟市場的風險防護屏障依次應該是個人和企業自身、保險、社會援助和政府救助。有效利用市場機制的優勢，在政府的協調下調動社會各方面資源共同應對地質災害風險，能夠較大程度的避免地質巨災對經濟社會發展產生的沖擊。

5 結論

地質災害風險的社會化管理是一個包括災前防災、災中救援減損、災后補償重建的綜合性多層次體系，也是一個多行業參與、多層次聯動的全社會科學防災減災體系[3]。國內外各有所長與不足，通過比較分析和吸收借鑒，有利于發揮我國優勢，完善現有災害管理制度，為我國經濟和社會可持續發展提供保障。（本文原刊于南京師大學報社會科學版2014年8月）

參考文獻

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[2] 王桂蘭.澳大利亞自然災害管理和救助體系研究及啟示[D]. 暨南大學 2011.6

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[5]Committee on Transportation and Infrastructure Hearing on Disasters and the Department to of Homeland Security：Where Do We Go From Here.http：//www.House.gov/ transportation/ fullchearing/02-16- 06/emo.htm.

[6] 楊東.日本的災害對策體制及其對我國的啟示[J].中州學刊.2008.9.10：37-42

[7] 康沛竹，向金芳.中日抗震救災社會動員體系比較[J].前線.2011.05.05：65-68

[8] 澳大利亞氣象災害防治的四個理念[N].鳳凰論壇.http：//bbs.ifeng.com. 2011.4.7

[9] 戴勝利，鄧明然.我國與發達國家災害管理系統比較研究[J].學術界.2010.2.5：47-52

[10] 趙菊.英國政府應急管理體制及其啟示[J].軍事經濟研究.2006.10.30：136-138

作者簡介

富元齋（1971—），男，漢族，山東科技大學財經系，副教授，碩士，碩士生導師，主要研究方向：技術經濟與管理。