法治語境下的司法體制改革進路

俞波濤

黨的十八屆四中全會做出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），進一步彰顯了運用法治思維和法治方式深化改革的重要性和必要性，其中一些重要決斷與正在進行的司法體制改革密切相關，充分表明了中央推進司法去除地方化和行政化改革的堅定決心。從十八屆三中全會在全面深化改革藍圖中強調“建設法治中國”，到十八屆四中全會首次以依法治國為主題，一年之間，兩大主題，宣示了我們黨高揚法治旗幟、開創全面深化改革新格局的堅定信念。“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用。”習近平總書記的要求，是對改革與法治關系的深刻總結，也明確指出了繼續推進改革大業的法治路徑。毋庸置疑，在深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的新形勢下，如何推動司法體制改革的法治化進程是擺在我們面前的一個重大課題。

一、當前司法體制改革方案設計和

模式選擇下的隱憂

司法地方化、行政化是法學界和司法實踐領域關注已久的沉疴痼疾，新一輪司法體制改革直接指向了“兩化”問題。當前，粗線條、框架式、原則性的改革方案是否能夠順利落地并且朝著預設的方向演進，各種習慣勢力和既得利益群體是否會對方案的內容進行有利于它們的變通，都極大地考驗著方案細節的配套和跟進能力。同時，其中一些具體模式和程序方面的規定，或多或少與固有體制之間產生一定的沖突，不可避免帶來落實上的困境，難以徹底擺脫地方化和行政化傾向，甚至異化為另一種形式的地方化和行政化。

地方化與去地方化之間的博弈。長期以來，我國司法機關的設置主要以行政區劃為主要依據，實行以地方層級行政管理為主、上級司法機關管理為輔的管理模式，上級司法機關在人財物上沒有統一的管理權和決定權，司法的地方化十分突出。其一，司法機關隸屬關系地方化。在法院和檢察院兩大系統中，地方法院和地方檢察院由同級人大產生，對其負責，受其監督。最高法院與地方法院之間屬于監督關系，使得地方法院客觀上隸屬于地方，地方化傾向十分突出。盡管檢察院實行雙重領導體制，地方化色彩似乎沒有那么濃厚，但該問題其實仍然存在。其二，司法經費和人事任免地方化。我國分級管理、分級負擔的司法經費模式使得行政機關掌握著司法機關的經費管理權，司法機關的辦公條件、裝備、福利等受制于地方財政。此外，地方黨政機關和地方人大還掌握著司法機關人員的提名和任免權。其三，司法運作地方化。在案件受理、辦理、審理和執行過程中，均不同程度存在地方保護主義傾向。其四，司法管轄地方化。司法管轄區與行政區劃完全一致，客觀上為地方保護主義提供了基礎和條件，地方的一切權力機構都會為維護地方利益而竭盡全力。對于這些司法地方化表現，新一輪司法體制改革沒有回避，而是直接面對。但其中一些突出問題值得我們深入思考并積極推進，如省級統管后的提名、任命和管理如何運作？省級遴選委員會、懲戒委員會如何組建？省級統管后與地方人大的關系如何協調？與行政區劃適當分離的司法管轄制度如何探索建立？等等。

行政化與去行政化之間的沖突。一直以來，受我國司法機關脫胎于行政機關的歷史傳統影響，受外部行政化管理體制的制約，我國司法機關自上而下的管理行政化色彩十分濃厚，以辦案為中心的司法權配置、行使司法權的組織和司法權的運行程序等行政化傾向十分嚴重。首先，司法機關地位的行政化。法院、檢察院構建伊始遵循的就是行政機關的模式，雖然歷經改革，但是法院、檢察院和行政機關一樣仍然具有嚴格的行政級別。其次，法官、檢察官制度的行政化。法官、檢察官仍然具有相應的行政級別，實行政府行政部門的人事管理制度，參照公務員管理，選拔任用也要經過地方政府人事部門或者黨的組織部門研究。再次，內部運作方式的行政化。主要表現為案件審批制度一直沿用“辦案人員→庭長、科（處）長→（副）院長、檢察長”層層審批的模式，完全扼殺了法官、檢察官行使司法權的主體地位。最后，層級關系的行政化。對法院而言，法院上下之間是監督與被監督關系，以及業務上的指導與被指導關系；對于檢察院而言，上下級之間是領導與被領導關系，實踐中均大量存在層級之間的匯報請示、開會協調等行政化色彩。對于這些司法行政化問題，新一輪司法體制改革同樣提出了相應的對策和措施，主要體現在完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官及司法輔助人員職業保障制度，完善司法責任制等三個方面，其中仍有值得關注和思考的問題所在。如司法人員分類管理及員額制在實踐中帶來的沖擊如何消解，司法責任制如何才能得到有效的落實與保障，司法人員在辦案中獨立行使職權與上下級之間的關系如何調和，等等。

二、司法去地方化目標下的多維協同與有序保障

合理確定省級提名、任命的主體和程序。正確理解黨對司法機關的領導主要是政治、思想和組織上的領導，黨對司法工作的領導是管方向、管政策，不是包辦具體事務，領導干部更不能對司法機關工作進行不當干預，這是我國社會主義法治的基本要求。為此，《決定》明確提出：“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。”同時，進一步理順與黨的領導的關系，改變過去的由同級黨委負責為省以上黨的領導機關負責，原來市縣兩級黨委對法院、檢察院的領導責任轉化為指導、協管和監督。法官、檢察官的選任既要堅持黨管干部原則，也要尊重司法規律。可以參照紀委干部管理體制，對下級法院的院長、副院長，檢察長、副檢察長的任免管理，改變目前由地方黨委、組織部門為主，上級司法機關協管的體制，改由上級司法機關為主提名、管理，地方黨委、組織部門協管的體制。如市縣一級法院院長、檢察院檢察長的提名應以省一級法院、檢察院為主，真正實現司法系統內部自主提名和管理。對于縣一級法院院長、檢察院檢察長的人選，市一級更加清楚和了解，可以由市一級法院、檢察院提出建議名單，由省級法院、檢察院黨組審議后確定。

不斷健全省級遴選、懲戒委員會的職能配置和實施方式。《決定》提出：“建立法官、檢察官逐級遴選制度，上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優秀法官、檢察官中遴選。”當前應積極建立全省司法人員統一招錄、分類、遴選、交流、晉升、考評、獎罰、彈劾機制，在省一級分別設立法官、檢察官的遴選委員會、懲戒委員會，在改革之初可設在省一級法院、檢察院，各省轄市司法機關設立相應的辦事機構，負責承擔相關事務性工作。同時，遴選委員會、懲戒委員會實行民主集中制原則，應由各個方面的成員組成，可以包括司法官代表、組織人事部門以及人大代表、法學學者、律師等有關人員，以體現結構廣泛性和決策民主性。條件成熟時，可以考慮建立統一穩定的省司法委員會，統一負責管理全省司法機關的人財物等問題，類似于軍事委員會、安全委員會，由省委直接領導。endprint

探索建立跨行政區劃的司法管轄制度。《決定》提出了明確要求，強調：“優化司法職權配置，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。”對此，在司法改革實踐中也應積極跟進。改革司法區域與行政區劃高度吻合的制度設計，建立司法區域與行政區劃適當分離的錯位管轄制度，很大程度上可以解決司法工作所面臨的困窘，擺脫來自當地行政區域各種因素的消極干預，對于建構新型的中央與地方關系，保障市場統一和公共服務均等化具有重要意義。在省級統管模式下，可以探索建立巡回法院和檢察分院，一個巡回法院和檢察分院管轄二至三個縣區的案件，有效避免和減少地方對司法體系的制度性控制。現階段，對以下幾種案件可以適度采取與行政區劃分離的司法管轄制度：行政案件。在《行政訴訟法》修正案中，便有“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”的規定。涉外民商事案件。最高院對此也有相關司法解釋。職務犯罪案件。在刑事司法實踐中，腐敗犯罪案件異地辦理制度已經在廣泛推行，有必要得到法律和司法解釋的確認，明確刑訴法中指定管轄的標準、條件、范圍、程序等內容，實現對腐敗案件異地偵查、審判的制度化、規范化和合法化。

三、司法去行政化目標下的難點消弭與路徑強化

推進人員分類管理并合理設定員額比例。法院、檢察院人員分類管理在新一輪司法體制改革中已是箭在弦上，《決定》對此也有相應規定，提出：“完善法律職業準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，完善職業保障體系。”必須下力氣加以推進。分類管理的基礎在于實行科學合理的員額制，真正有難度需要攻堅的也在于員額制的設置和運行。既需要適時開辟法院、檢察院輔助人員晉升法官、檢察官的通道，以實現兩者之間的橫向動態流動；也需要在向下一級法院、檢察院遴選的同時，適當將上級單位的辦案人才派往下級單位擔任法官、檢察官，以實現上下之間的縱向流動。然而，當前員額制施行的最大障礙在于缺乏一個職業化專業化的法官、檢察官群體，沒有這樣的堅實基礎，法官、檢察官地位與司法權威就無從談起，簡單地采取從下級院遴選以補充上級院法官、檢察官隊伍的做法，實際上是治標不治本。一方面，遴選上來的人員不一定能夠勝任上級單位的案件辦理工作；另一方面，下級院已被抽絲剝繭，或許連正常的業務都難以維持。沒有長期、持續的職業化專業化能力培育和養成，人員分類管理便難以取得實效。因此，員額制只能根據法官、檢察官職業化的進程逐步調整和完善，而不能謀求大躍進式的激變。

明確司法責任并強化監督制約。對于司法責任制，《決定》提出要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”，強調要“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”，應在新一輪改革中進一步細化，使之具有更強的操作性。如對于主任檢察官辦案責任制，應進一步突出檢察官辦案主體地位，強化檢察官執法責任，建立健全檢察機關執法辦案組織，科學劃分檢察機關內部執法辦案權限，逐步形成符合檢察工作規律、檢察職業特點、檢察隊伍管理和法律監督運行要求的組織結構、責任體制和運行機制。對此，最高人民檢察院檢察理論研究所謝鵬程所長認為可采取兩分法、檢察長保留消極性檢察權，即有關停止訴訟活動或撤銷訴訟行為的決定權；主任檢察官行使積極性檢察權，即有關訴訟向前推進的決定權。同時，司法責任制理應形成一個環環相扣的有機系統，在明確界定司法官辦案權限的同時，必須建立和強化必要的監督制約機制，實現法官、檢察官對案件的終身負責。

保障獨立行使職權并科學定位上下隸屬關系。《決定》提出：“明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制。”并進一步規定：“司法機關內部人員不得違反規定干預其他人員正在辦理的案件，建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。”為此，在推進改革過程中，應不斷修正和改變現有的一些權力運行機制，如需要逐步廢除案件層級審批制度。在一個單位內部，案件具體交給辦案組辦理，由主審法官和主任檢察官做出處理決定，直接向法院院長、檢察院檢察長負責。與此相關的一點，是應當改革和完善審判委員會、檢察委員會的職責定位，減少對一般性案件或單純程序處理案件的審議，重點放在重大疑難復雜案件、社會影響巨大案件以及重大業務決策指導上，以此保障主審法官、主任檢察官的辦案主體地位。在上下級單位之間，需要不斷明確各層級法院、檢察院的職能定位，在縱向設置上應當呈金字塔結構，越接近底端的法院、檢察院越側重糾紛解決和案件辦理職能。在這里，有必要提及檢察一體化的問題。筆者認為，不應機械化理解檢察機關的上下一體化。上級檢察院領導下級檢察院是現代檢察制度的重要內容，并且其內部除了司法屬性的批捕、起訴職能以外，還具有更為重要的行政屬性的偵查職能。在當前司法體制改革視野下，應在檢察官相對獨立和檢察一體化之間進行合理嫁接，在檢察院上下級之間，凡屬于司法性職能的便不能實行一體化，以消除行政化影響，但如果是行政化職能，體現一體化就成為必要。因此，應進一步落實《決定》關于“依法嚴格查辦職務犯罪案件”的要求，不斷“健全受理、分流、查辦、信息反饋制度，明確紀檢監察和刑事司法辦案標準和程序銜接”，充分發揮偵查一體化的作用，充分發揮上級檢察院的協調和領導職能，由上級檢察院統一指揮辦理，這樣才能有效避免偵查工作受到地方因素的干擾。

（作者系鎮江市人民檢察院黨組書記、檢察長）

責任編輯：戴群英endprint