江蘇參與式行政程序建設的未來路徑

江蘇省人民政府法制辦公室課題組

參與式行政程序，是指公眾有序參與到行政決策、行政執行、行政監督等行政活動過程中表達意見、陳述主張、申辯理由，并與行政機關進行交流、溝通和互動的方式、步驟和機制。近年來，江蘇在參與式行政程序建設方面進行了有益探索，成效明顯，但也存在一些亟待解決的問題。

江蘇參與式行政程序建設的有益探索

堅持民主決策，大力提高行政決策的公眾參與度。參與式行政決策制度日漸完善。各地各部門普遍建立了公眾參與重大行政決策的規則和程序，制定了重大行政決策聽取意見、重大行政決策聽證、重大行政決策專家咨詢、重大行政決策風險評估、重大行政決策后評價等制度。公眾參與行政決策的形式不斷豐富。在傳統的聽證會、座談會、論證會、書面征求意見、專家咨詢會等公眾參與方式的基礎上，各地在公眾參與的形式上不斷創新思路，借助網絡、電視、報紙、廣播等媒體平臺，拓寬公眾參與的渠道。公眾參與領域逐步拓寬。公眾參與的領域涉及基礎設施建設、征地拆遷、教育、醫療衛生、環保、價格、供水、供電、供氣、供熱、公共交通等民生領域的方方面面。一些地方將重要的改革方案、政策措施、工作規劃作為公眾參與的重要內容。公眾參與規范性文件制定等行政決策事項成為常態。各地相繼完善規范性文件制定程序，鼓勵采用各種有利于擴大公眾有序參與的方式起草規范性文件，將聽取公眾意見作為規范性文件制定的必經程序。

創新執法方式，充分保障公眾的知情權、表達權和參與權。全力打造陽光執法。利用行政權力網上公開透明運行平臺公布行政權力事項及其辦理流程，明確了執法依據和執法標準，方便公眾行使參與權和監督權。執法方式上積極引入公眾參與機制。積極探索運用行政指導、行政合同、說理式執法等非強制性行政執法方式，擴大行政執法機關與行政相對人的溝通渠道。一些部門通過公布投訴舉報電話、聘請公眾監督員等方式，發動群眾參與監督管理。行政執法辦案過程中充分保障公眾參與權。在行政執法過程中，嚴格依法執行告知、聽證程序，保障行政相對人的陳述權、抗辯權。在全省推行開門審案，一些部門探索推行“庭辯式”審理模式。

建立多元化矛盾化解機制，促進政府與公眾的良性互動。建立與公眾對話的暢通渠道。通過市（縣）長熱線電話、市（縣）長電子信箱和領導定期接訪等方式，聽取人民群眾意見、建議和訴求。在重大事項社會穩定風險評估中，以發放民意調查表、召開群眾座談會、專家論證會等方式，征集公眾意見。推行“陽光調解”制度。一些地方將專業調解人才庫中所有調解員的基本情況進行公示，全面實行當事人自選調解員，并由當事人對案件調解進行滿意度評價，作為對調解員日常工作考核和年終評先評優的重要依據之一。擴大行政復議案件審理的公眾參與度。全面推行行政復議質證聽證制度，實行“陽光復議”，為群眾提供表達意見和訴求的機會。有的地方探索建立了政府主導、專業保障和專家學者共同參與的行政復議審理模式。

暢通公眾監督渠道，加大公眾對行政行為的監督力度。豐富公眾參與監督形式。通過設立投訴舉報電話、開通舉報網站、設置檢舉信箱、建立領導信訪接待日制度、暢通人民來信綠色通道等方式，始終將行政機關的行政行為置于人民群眾的監督之下。一些地方還探索建立了廉政監督員、反腐信息員、行風監督員、廉政志愿者等群眾有組織參與反腐工作的制度。積極利用現代科技手段實現公眾立體式便捷式監督。創建省市政風行風熱線“四位一體”聯動直播機制、打造“網絡問政”投訴監督平臺、建設“12345”政府公共服務熱線等。重點加強對行政執法行為的群眾監督。組織由人大代表、政協委員及其他社會代表組成的特邀監督員隊伍，對行政執法進行日常監督和定期檢查。通過群眾座談、問卷調查、回訪等形式，收集公眾對與群眾利益密切相關的執法領域的批評和建議，組織群眾進行社會評議。

從江蘇省幾年來的探索實踐看，推動參與式行政程序建設十分重要，非常必要。主要體現在以下幾個方面：一是促進經濟發展、維護社會和諧穩定的必然要求。改革開放越是到關鍵時期，行政決策、執行、監督越需要有更加廣泛的民意基礎和公眾支持。一些地方發生的群體性公共事件表明，推動參與式行政程序建設非常重要而緊迫。二是促進政府與公眾溝通和良性互動的有效途徑。在經濟快速發展、社會矛盾糾紛凸顯的復雜形勢下，健全完善公眾參與制度，有利于引導和規范公眾依法表達訴求，使行政決策和行政管理能夠最大限度地體現最大多數人的意愿，增進公眾對政府決策的了解、理解和認同。三是政府管理方式創新和加強政府自身建設的重要內容。參與式行政程序通過引入公眾參與機制，從根本上改變政府傳統的行政管理方式，由封閉轉為公開透明，是政府工作走群眾路線，實現科學行政、民主行政的重要渠道，是建設法治政府、服務型政府的必然要求。

參與式行政程序建設亟待解決的幾個問題

雖然江蘇參與式行政程序建設取得了明顯成效，但在推進過程中還面臨著不少困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

公眾參與范圍還不夠廣。除了有關法律對行政立法、規范性文件制定、行政執法以及價格決策、城市規劃、環境評價等領域的公眾參與有原則要求以外，其他領域行政機關掌握著參與的主導權。領導干部和行政機關對公眾參與認識模糊，低估公眾參與的地位、作用和素質、能力，不愿意擴大公眾參與程度，甚至排斥公眾參與。特別是行政決策領域，公眾參與的范圍和程度最低，一些行政機關對一些涉及公共利益和人民群眾切身利益的重大決策事項，該公開征求意見的沒有公開征求意見，該組織聽證、論證的沒有按要求組織聽證、論證，未開展重大行政決策風險評估、合法性審查和后評價。一些公眾參與還流于形式，在很大程度上挫傷了公眾參與的主動性和積極性。

公眾參與機制有待健全。一是參與方法簡單。實地調研、書面征求意見、座談會的運用最為廣泛，而行政決策聽證會、協商會運用較少。同時，不能根據行政管理的特點綜合采取相應的公眾參與形式，在公眾參與過程中缺少更深層次的交流、溝通、協商等互動過程。二是參與程序設計不夠嚴謹。公告時間不充分，議題設置、程序運作還不夠科學、合理、規范、透明，參與代表不能充分表達意見或建議。如有的行政機關對公告信息缺乏宣傳、指引，在告知相關影響時甚至避重就輕、避實就虛，導致關注度不夠；有些聽證代表臨時才能看到參與議題的相關資料，而且相關數據資料的真實性、可靠性無從考證。三是公眾參與代表的廣泛性、代表性有欠缺。目前，公眾參與代表的選擇大多采取自愿報名、隨機選取以及邀請參與等方式產生，代表如何選定、代表人數如何確定、代表比例如何分配等都由行政機關決定，缺少嚴格的程序和有效的監督。endprint

公眾參與普遍缺乏及時的反饋和回應。許多行政機關既不將參與結果反饋給公眾，又不將公眾意見采納情況進行解釋和說明，公眾不知道自己提出的意見建議最終被如何處理，感覺是在“自說自話”，也消解了公眾參與的熱情，對參與機制的價值和真實性產生懷疑，甚至失去信賴。缺乏及時反饋和有效回應，公眾不知自己的意見和建議對行政管理的具體影響，是目前公眾參與行政管理主動性和積極性不足的主要癥結所在。

公眾參與的有效性仍需強化。公眾普遍對直接關系切身利益的事項比較關注，但對一些宏觀政策、重大規劃等則缺少參與的熱情，還有些公眾考慮到參與行政管理需要耗費一定時間、財力和精力，存在“搭便車”心理。公眾普遍對城市總體規劃、近期建設規劃、控制性詳細規劃、專業規劃等宏觀規劃的設計缺乏有效關注，在規劃實施、自身利益實際受到影響時才提出意見和要求，從而引發矛盾。參與者對議題的研究和討論缺乏深度，建設性意見不多，隨意性較強，有的僅是憑某種沖動參與。

進一步推動參與式行政程序建設的建設

把公眾參與作為重大行政決策的必經程序，著力提高政府行政決策水平。行政決策領域公眾參與度低、形式化嚴重是目前推進參與式行政程序建設存在的最突出問題，也是導致利益沖突和社會矛盾糾紛，甚至引發群體性公共事件的重要原因。建議江蘇以地方性法規或政府規章形式對重大行政決策的概念、標準、事項范圍進行界定，明確把公眾參與作為重大行政決策的必經程序。重點建立健全以下幾項制度：一是重大行政決策公開征求意見制度。盡可能擴大公開聽取意見的事項范圍。除依法不得公開的事項外，重大行政決策方案草案都應當向社會公布征求公眾意見。完善征求公眾意見方式。遵循便民原則，通過政府網站、新聞媒體等群眾易于獲取的方式發布決策事項和收集公眾意見。二是重大行政決策聽證制度。聽證是公眾參與行政決策的重要形式，凡屬涉及公眾重大利益，公眾對決策方案有重大分歧，可能影響社會穩定，法律、法規、規章規定應當聽證的重大行政決策，都應當舉行聽證會進行聽證。進一步完善聽證程序和聽證規則，建立健全聽證代表遴選制度，保證聽證代表具有廣泛的代表性。建立聽證意見采納反饋制度。三是重大行政決策風險評估和后評價制度。完善并嚴格執行部門論證、專家咨詢、公眾參與和專業機構測評相結合的風險評估機制，把風險評估結果作為重大行政決策的重要依據。定期對重大行政決策執行情況組織評估，通過民意反映、抽樣檢查、評估審查等方式了解利益相關方和社會公眾對決策實施的意見和建議，根據評估結果決定是否對決策予以調整或者停止執行，并將評估結果向社會公開。

擴大規范性文件制定工作的公眾參與程度，著力提高規范性文件的合理性、可行性。制定和實施規范性文件是各級政府及其部門大量而經常性的工作，相對于具體行政行為而言，一旦發生違法或者不當的情形，其負面影響的危害更大。針對目前存在的相關制度過于原則，缺乏可操作性，公眾參與的廣度和深度不夠等問題，建議借鑒國外及兄弟省市的做法，建立健全江蘇規范性文件制定的公眾參與機制。將公眾參與貫穿規范性文件的全過程。凡屬直接涉及公民、法人、其他組織切身利益的重要規范性文件，行政機關應在立項、起草、審查、后評估等各個環節積極引導、規范公眾參與。將征求和聽取公眾意見作為合法性審查的重要內容。所有規范性文件要由制定機關的法制機構進行合法性審查，將是否按規定組織了聽證會、論證會、座談會、公開征求意見等作為合法性審查的內容之一，對于應當聽證未聽證，應當征求意見未征求的，應當論證未論證的，不得審查通過。建立規范性文件網上檢索系統。建立規范性文件網上檢索系統是現代辦公發展的必然要求，更是拓寬規范性文件監督管理渠道的有效方式。依托政府門戶網站，建立規范性文件數據庫和網上檢索系統，及時公布經登記的現行有效的規范性文件和已經失效的規范性文件目錄，方便公民、法人或者其他組織查詢。

健全公眾參與行政執法和監督機制，提高行政管理的公開化、民主化。在行政執法和監督領域引入公眾參與機制，有助于行政主體與公眾之間的溝通與互動，提高行政執法的公信力，減少和避免暴力抗法事件的發生。進一步推動公眾參與行政執法和監督，重點是構建系統的、有效的公眾參與制度，暢通公眾參與渠道。深化行政權力網上公開透明運行。以規范權力事項為前提，以監督監控為手段，切實深化行政權力全過程網上實時運行，大力推進行政權力網上公開透明運行與政務服務中心業務辦理、部門核心業務辦理深度融合。加強行政執法信息化，推進行執法流程網上管理，使行政權力網上公開透明運行系統真正成為行政執法信息公開、公眾監督的重要平臺。扎實推行行政執法程序制度。完善行政執法公開、告知、聽證、說明理由等各項行政執法程序制度。除涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的以外，行政執法的依據、程序應當向公眾公開。全面推行行政指導、全程說理式執法方式，將行政指導、說理式執法貫穿于行政管理、行政執法全過程。加強公眾參與行政執法監督的載體建設。建立完善群眾舉報投訴制度和保障新聞輿論監督制度，對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，認真調查核實，并將處理結果向社會公布。高度重視網絡監督，對網上反映的涉及行政執法的熱點問題，加強政策解讀，及時回應訴求，接受監督評議。

建立參與式矛盾化解機制，提高社會矛盾化解的多元化、有效性。在當前社會轉型、各種矛盾凸顯高發的背景下，加強公眾參與社會治理和矛盾化解的機制建設，對于暢通公眾利益表達渠道，實現政府與公眾的有效溝通具有重要的現實意義。在總結各地做法的基礎上，一是健全政府與公眾協商溝通機制。政府與公眾的協商溝通是化解矛盾的重要渠道。通過聽取公眾意見、公眾調查以及座談會、對話會、釋疑會等形式，使協商溝通成為化解多元利益矛盾、協調多元利益關系、節省執行成本的良好機制。在協商溝通中，應尊重公眾的意見表達，注重與各利益訴求主體進行充分有效的溝通磋商。二是構建公眾參與的社會治理模式。建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接的良性互動機制，加快構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。完善培育扶持政策，健全基層自治組織和社會組織參與社會管理的保障機制，鼓勵和支持基層自治組織、各類社會組織積極引導和組織居民群眾參與公共事務。三是提高行政復議、行政調解的公信力。充分發揮行政復議在化解行政爭議中的主渠道作用，健全完善行政復議聽證制度，以政府主導、專業保障、社會參與為主要內容，繼續深入推進行政復議委員會和相對集中行政復議權試點工作。建立健全行政調解工作體制，完善行政調解工作協調機制，進一步拓展行政調解工作領域，大力推進行政調解工作的規范化運行。

加強公眾參與的規范引導，著力推動全省參與式行政程序建設均衡發展。參與式行政程序建設作為一項創新性工作，其規范化和制度化程度還不高，迫切需要在全省范圍內明確有序組織公眾參與行政決策和行政管理的整體思路以及推動落實的具體措施。建議以省政府文件的形式出臺《進一步推動全省參與式行政程序建設的意見》，對公眾參與行政程序的范圍、方式、程序、制度進行統一規范，加強對參與式行政程序建設的規范引導。明確公眾參與的領域、范圍和方式。公眾參與的領域，涵蓋重大行政決策、規范性文件制定、行政執法和監督、社會矛盾化解等各個行政管理領域，重點是涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目等。應根據公眾參與的不同領域確定不同的參與形式，按照便民、高效、公開的原則，綜合選擇座談會、論證會、聽證會、公開征求意見等多種形式參與行政程序。明確公眾參與的程序性制度。公眾參與的核心問題，是參與的有效性問題。要提高公眾參與的有效性，必須建立健全行政公開、行政聽證和公眾意見評價反饋等三項行政程序制度。對于重大行政決策，既要公開決策方案草案，還要公開決策背景、決策意圖等決策說明。要確立統一的聽證程序規則，明確行政聽證的范圍，健全行政聽證主持人和參加人制度。建立健全公眾意見的處理反饋機制，對公眾提出的合理意見應當采納，公眾意見征求和采納情況及其理由應向社會公布。明確政府及其部門在參與式程序建設中的職責。政府及其部門是推進公眾參與的主體，在參與式行政程序建設中發揮著主導作用。各級政府要切實加強對參與式行政程序建設的組織領導，將參與式行政程序建設納入政府績效考核和依法行政考核，建立健全相關制度，完善實施機制，統一研究部署。部門要不斷拓寬參與的渠道和方式，引導、支持公眾合法、理性、有序地參與行政決策和行政管理。

（課題組組長：馬太建；課題組成員：丁淑淵、蘆學林、褚志霞、蔣益春）

責任編輯：戴群英endprint