國家治理現代化視域下的協商民主

戴輝禮

習近平總書記強調指出：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。推進協商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯系、促進決策科學化民主化。”協商民主與國家治理現代化之間有著重要的邏輯關聯，在推進國家治理現代化的進程中，必須大力發展協商民主。

一、當代中國的國家治理需要大力推進協商民主

協商民主在中國具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎。具體到當代中國的語境中，大力推進協商民主不僅具有一般理論邏輯的必然性，而且還是當前推進國家治理現代化的迫切需要。

大力推進協商民主是實現當代中國國家治理目標的現實要求。黨的十八大報告提出“兩個一百年”的奮斗目標，即在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。這一表述實際闡明了當代中國國家治理的具體目標和價值目標，而其價值目標即富強民主文明和諧，實際上又體現和蘊含在全面小康和社會主義現代化國家這兩個具體目標中。要實現國家治理目標，單靠政府的力量肯定無法完成，而必須充分調動廣大人民的積極性、主動性和創造性。從經濟持續健康發展和財富的創造來說，廣泛的協商能夠最大限度地激發社會活力，整合社會力量以形成發展合力；對于民主的擴大和權益的保障來說，必須建立在參與和協商的基礎上，協商是其內在要義；對于文明程度的提高來說，需要協商實踐來提高公民素質和公共意識；對于社會和諧來說，更是需要來協調社會分歧、最大限度地化解矛盾和促進共識，從而創造和諧。正是從這個意義上說，黨的十八大報告明確提出要“就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商”。習近平總書記在多次講話中都強調改革和建設要調動積極性，激發全社會的活力。如果沒有廣泛的參與和協商，積極性和活力就根本沒有激活的動力基礎，進而國家治理的目標就必然會淪為空談。

大力推進協商民主是完善國家治理體系和提高治理能力的現實需要。正如習近平總書記指出的，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現……我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是適應我國國情和發展要求的……但還有許多不足，有許多亟待改進的地方。[1]國家治理體系的不完善主要體現在體制機制和制度安排上。從政治學的角度來看，體制機制和制度安排方面的問題最主要是公共權力運行結構和機制不合理，民主化、法治化、制度化、規范化尚存不足，從而造成作為公共權力主體的執政黨和政府呈現越位、缺位和錯位的現象，造成權力主體之間、權力主體和權利主體之間出現定位不清、責權不明、缺乏協調等狀況。國家治理能力方面存在的問題在根本上是由國家治理體系不完善導致的，但也與執政主體的個人素質和工作能力緊密相關。從上文已述可知，國家治理在根本上意味著民主治理，意味著多元合作治理。建立結構合理和功能健全的國家治理體系，必然要形成一套有利于協商治理和合作治理的制度結構。因此，協商民主制度建設是當前完善國家治理體系的重要內容和現實需要。習近平總書記指出：“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”[1]可知國家治理能力主要指的是各級執政主體的行為能力。當前各級執政主體特別是地方領導干部最為缺乏的行為能力是民主和法治的觀念及其運用。單就民主方面而言，對于一些領導干部來說，必須擯棄依靠行政強制和命令式的管理方式，樹立協商治理和合作治理的理念，提高協商能力和協商水平。大力推進協商民主，既是提高國家治理能力的需要，同時也是發揮治理效能的重要保障。從全面深化改革的角度來講，作為改革的總目標，推進國家治理體系和治理能力現代化要取得成功，必須要走群眾路線，充分發揮人民群眾的力量。由此也需要建立社會參與機制，大力推進協商民主，調動一切積極的因素齊心協力推進改革。

大力推進協商民主是增強執政合法性和有效性的迫切需要。黨的十八屆三中全會把協商民主新定位為黨的群眾路線在政治領域的重要體現，充分顯示了協商民主在中國政治體系和政治發展中重要地位。中國推進國家治理能力和治理體系現代化，是基于完善和發展中國特色社會主義制度的前提，根本不是否定中國特色社會主義道路和制度，更不是要否定而恰恰是要加強和改善中國共產黨的領導。因此，增強黨執政的合法性是推進國家治理現代化的內在要義。由此一方面，中國共產黨執政合法性的增強需要通過政治民主和依法治國等途徑來實現；另一方面，要通過提高執政的有效性來實現，“中國的政治發展是與經濟和社會發展相伴隨的，中國政治的合法性累積是通過政治有效性與合法性的有機互動而得以累積的”[2]164。協商民主有利于完善人民有序的政治參與，人民通過有序參與既能彰顯個人權利，體現人民主權地位，強化對政治體系的認同，而且能夠實際參與和影響公共權力的產生與運行，從而提高執政的有效性；協商民主能夠密切黨同人民群眾的血肉聯系，通過黨和人民群眾的密切聯系和利益協調，加深人民群眾對執政黨的感情，增強人民群眾對黨的政治信任和政治忠誠；協商民主還是制定正確的路線、方針、政策的重要工作機制和工作方法，通過廣泛協商和征求民意，有利于促進決策科學化和民主化，從而通過提高有效性來增強合法性。在中國共產黨面臨著巨大執政考驗的今天，積極推進協商民主尤為迫切，其對于增強執政合法性和有效性可謂至關重要。

二、推進協商民主廣泛多層制度化發展的實踐路徑

綜上可知，協商民主對于當代中國的國家治理和發展進步具有重要作用，其與選舉民主相輔相成，共同彰顯民主的價值和本質，是真正實現人民當家作主的有效途徑。故而黨的十八屆三中全會把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為政治體制改革的重要內容。在推進國家治理現代化的進程中，在實踐層面大力發展協商民主應著力于以下路徑。

充分發揮政協作用，體現特色平臺優勢。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是當代中國極具特色的制度安排，是發揚社會主義民主的重要形式。人民政協作為愛國統一戰線的組織，承擔著政治協商、民主監督和參政議政三大重要職能，在當代中國的政治生活中具有重要地位，是國家治理體系中的重要組成部分。在很大程度上講，當代中國協商民主的獨特優勢就在于有人民政協這個特色平臺，而這正是西方國家所缺乏的。因此，大力發展協商民主，首要的是必須更加重視和發揮人民政協這個特色平臺的優勢，將其作為協商民主的重要渠道。“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用。”[3]然而在現實中，由于存在觀念認知和制度安排等方面的客觀障礙，人民政協一度被視為沒有權力的“清談館”，人民政協本身自我認知和自身建設也存在些許問題，導致其作用沒有得到應有的發揮。要充分發揮政協的作用，各級黨委和政府、社會各界和人民政協自身首先應該轉變觀念，充分認識政協的地位和功能，正視人民政協存在的不足。在此基礎上不斷通過制度創新來拓寬協商形式，增加協商密度，強化協商成果落實，增強協商實效。要充分發揮政協作用，其中最為關鍵是要通過制度建設來增強履職能力。黨的十八屆三中全會明確提出：“重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化……完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序。拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效。在政協健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度。”[4]只有真正制度化后，人民政協才能在黨的領導下圍繞團結和民主兩大主題，行使其作為重要的國家治理主體的功能，達到協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局的目標。從現實層面上看，全國政協的各項制度建設不斷完善，以“雙周協商座談會”形式為代表的實踐創新取得了顯著的成效，各省、市、自治區也基本都出臺了加強人民政協制度建設的規范性意見，人民政協的功能日益顯現。endprint

構建協商民主體系，推進協商廣泛覆蓋。人民政協是中國推進協商民主的獨特平臺和制度優勢，但是協商民主不僅僅只局限于政協層面。協商民主必須廣泛存在于社會生活的各個層面和各個領域，才能在推進國家治理現代化中真正起到廣聚民智、增進共識和增強合力的作用。正如習近平總書記指出的：“社會主義協商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。”[3]要推進協商民主廣泛覆蓋，就要像黨的十八屆三中全會提出的那樣，必須構建協商民主體系，拓寬協商渠道，這是切實推進協商民主發展的必然要求和基本路徑。構建協商民主體系，其一是協商內容和協商主體要廣泛。從內容上看，凡是涉及經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題都要進行廣泛協商，最大限度地提高協商的覆蓋面。從協商主體上講，參與協商的主體要廣泛，必須把政府機關、黨派團體、各級組織和各界人士都納進協商的范圍，特別是在對涉及群眾切身利益的實際問題進行協商時，必須把利益相關者納入協商議程。其二是協商的層級要全面覆蓋，協商渠道要盡可能寬暢。在縱向層級方面，在國家、地方和基層三個層級都要構建和完善協商機制。從橫向層面講，在中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民政協、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業單位、社會組織、各類智庫及其相互之間要形成協商機制。其三是協商的程序要合理化，要真正做到可行、方便、規范和有效。其四是協商的環節要完整，在立法、司法、行政、決策、實施、監督等各個環節都要進行協商，尤其要堅持協商于決策之前和決策實施之中，使協商能基本覆蓋公共權力運行的全過程。其五是要拓展和創新協商民主形式。協商民主形式對于更好地取得協商的實際效果必不可少。在政協層面，已經探索形成了專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等主要協商形式，現在每一種形式都要發揮其應有的作用，重點是提高協商密度和實現常態化。在社會層面特別是基層社會層面，改革開放以來實際上已經形成諸如懇談型、決策型、聽證型、論壇型等多種協商類型，產生了民主懇談會、民主理財會、聽證會、協商對話、網絡論壇等多種比較好的協商形式，有力地推動了協商民主的發展。其中浙江溫嶺的民主懇談會這種形式被譽為泥土里生長出來的“民主載體”，現已經形成了對話型民主懇談、決策型民主懇談、參與式預算民主懇談、工資集體協商等多種懇談類型，在協調利益、促進和諧、維護穩定以及推動經濟社會發展方面起到了不可替代的作用。很多地方的網絡論壇這種協商形式也蓬勃興起，已經逐步在積極影響治理方式和治理績效。積極探索和創新多種多樣的協商形式，要成為推進協商廣泛覆蓋的重要一環。由上可見，從內容到形式，從縱向到橫向，從程序到環節，形成一種立體式的協商民主體系，協商民主就能發揮其最大功能。當然構建這樣一個協商體系，意味著對現行的政治權力運行結構和運行機制要做出一定的調整，其復雜性和艱巨性可想而知。但是協商體系一旦形成，對于改善黨的領導方式和執政方式以及提高國家治理能力都具有重要價值。

強化協商制度建設，增強協商民主實效。廣泛覆蓋的協商民主體系構建以后，要切實發揮其功能，根本性基礎和保障在于制度化。否則，再完善的協商體系也無濟于事，必將淪為形式主義。因此，加強各個層面的協商制度建設，是推進協商民主發展的最重要路徑。黨的十八大報告明確提出“要完善協商民主制度和工作機制”，實際上把制度建設作為推進協商民主發展的重中之重。制度化作為中國國家治理現代化的要素之一，體現在協商制度建設上，首先就是協商內容要制度化。要通過明確的制度規定，把應該協商的內容固定下來，防止出現該協商的不協商、無關緊要的問題協商而重要問題不協商等隨意的“選擇性協商”問題。其次是協商主體要明確化。也就是說要通過明確的制度安排，把具體領域和具體問題涉及的協商主體尤其是利益相關主體確定下來，通過明確協商對象來保證協商的參與度，提高協商的成效，防止出現該參加協商的人沒參加協商，沒必要納入協商卻參與協商的問題，防止出現民主協商變成少數精英協商的問題。再次是協商程序要規范化。要通過明確的制度安排使得協商過程公開化、透明化和規范化，通過程序正義來實現實質正義，防止出現協商隨意化、神秘化的問題，防止協商異化為形式主義的作秀。其四是協商成果要合法性化和應用化。也就是說要通過剛性的制度規定，把協商成果切實轉化為實踐運用，提高協商的合法性和有效性，防止出現有協商無落實、重形式而輕實效的問題。通過制度建設，使得協商成果能夠迅速得到回應和實施，同時協商主體能對實施和應用情況進行跟蹤和監督。“協商就要真協商，真協商就要協商于決策之前和決策之中，根據各方面的意見和建議來決定和調整我們的決策和工作，從制度上保障協商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際”[3]。

加強公民意識教育，培育理性參與文化。通過推進協商民主來提高國家治理現代化水平，需要作為重要協商主體的公民的積極參與。如果說法律和制度是民主治理的“硬件”基礎的話，那么良好的公民意識就是其“軟件”基礎。沒有現代意義上的公民，多元合作治理就無從談起，協商民主就會成為精英主義者的噱頭和專利。沒有良好的公民意識，協商民主也會成為情緒化宣泄的載體。如上文已述，塑造公民精神本身就是協商民主的基本功能之一。反過來說，加強公民意識教育同樣是有利于增強協商成效。具體而言，當代中國需要通過家庭教育、學校教育、實踐教育等政治社會化途徑，大力加強公民意識教育，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，培育理性參與的政治文化，進而在全社會形成自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態。總之，無論是從協商民主制度建構，還是通過協商來保障和擴大公民自身的權益，進而增強黨和政府的治理績效，公民意識教育都是不可缺少的現實路徑選擇。

參考文獻：

[1]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[J].求是：2014（01）.

[2]林尚立.建構民主：中國的理論、戰略與議程[M].上海：復旦大學出版社，2012.

[3]習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報：2014-09-22.

[4]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報：2013-11-16.

〔作者單位：中共湖南省委黨校科社（政治學）教研部〕

責任編輯：張功杭endprint