論我國經濟法視野下的區域經濟立法

萬瑞

摘 要：針對我國當前區域經濟立法主要存在的缺位問題、法律沖突問題以及國際區域經濟立法與國內區域經濟立法的協調問題，應通過制定區域經濟基本法、對區域經濟立法實施立法與司法審查制度創新以及注重國際區域經濟法與國內經濟法的協調等方面來完善我國區域經濟立法。

關鍵詞：國際區域經濟法；國內區域經濟法；區域經濟立法

中圖分類號： D922.29 文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2014）06001604

當前，我國法學界主要是從國內經濟法角度出發，就區域經濟發展中的相關法律問題予以探討，缺乏將國際區域經濟法與國內區域經濟法相結合的 綜合研究.而事實上，伴隨著全球經濟一體化的不斷深入，有關區域經濟立法問題不僅涉及我國區域經濟的協調發展問題，也涉及我國如何通過完善相關經濟法律，將我國國民經濟融入到國際區域經濟中，參與國際經濟組織活動并促進我國國民經濟發展的問題。為此，本文就我國經濟法視野下的區域經濟立法予以闡述。

一、區域經濟法律調整的必要性分析

區域經濟是當今國際與國內存在的一種客觀現象。所謂區域經濟，是指具有鮮明區域特色的國民經濟，或是以客觀存在的以經濟地域單位為基礎，按照地域分工原則建立起來的具有區域特點的地域性經濟。按照該觀點，作為一國經濟運行中相對獨立的經濟層次，區域經濟是一國國民經濟的縮影，其首先是基于一國行政體制下各地區行政權力管轄下的區域經濟，其次是基于經濟地理上的自然或交通聯系而形成的區域經濟。而對于國際區域經濟來說，鑒于國際經濟行政力量的有限性，國際區域經濟的形成主要是以各國經濟地理上的相互聯系與共同利益互補而形成的。區域經濟發展的目標，首先是以保證一國國民經濟的持續、穩定、健康發展為前提的，其次是保證各區域內部經濟的協調發展[1]。區域經濟法律調整的必要性主要體現在以下兩個方面。

（一）區域經濟的蓬勃發展，呼喚切實可行的區域經濟法律

改革開放以來，我國基本形成了東、中、西三大地帶以及長江三角區、珠江三角區、津京唐地區、閩東南地區等這樣一些有重點、多層次、全方位對外開放的區域經濟板塊。但是，即使在長江三角區、珠江三角區這樣一些發展相對成熟的地區，基于行政權力配置的不合理以及地方經濟立法的沖突，阻礙生產要素自由配置的行政壁壘往往在市域間、省域間形成了一堵“看不見的墻”。因此，要清除行政壁壘，解決地方性法規間的法律沖突，需要有更權威的區域經濟法律的有力調整，因為各省際間的區域經濟合作急需合理的區域經濟法律的支持。

（二）區域經濟的社會價值屬性，需要社會本位的立法

區域經濟發展的立足點，不僅是一省、一市或各個經濟區域的經濟利益，更是要從全國經濟的整體利益與大局出發，才符合區域經濟發展的宗旨，因此，對區域經濟的法律調整應具有極強的社會公益屬性。基于目前我國法律體制的現狀，對于區域經濟的法律調整，僅僅依靠傳統的以個體利益為本位的民商法來對市場平等交易關系的構建和破壞這種平等性行為的糾正，或者僅僅依靠以國家利益為本位的行政法對行政權力的確認和規范，都無法達到區域經濟的快速發展與國民經濟健康發展的最佳平衡點。社會公共利益日益重要，使以社會利益為本位的經濟法備受關注[2]，因為經濟法立足于追求社會整體利益，形成協調、有序、積極的區域經濟發展體系，能處理好經濟區域間的利益均衡問題，能站在全國一盤棋的高度把握區域經濟的發展走向，能提供最為宏觀的制度保障。因此，以經濟法為主體的經濟法律的及時調整，對于我國區域經濟的健康發展至關重要。

二、對國外區域經濟立法的借鑒

地區經濟發展不平衡作為一個客觀的經濟與社會現象具有一定的普遍性，發達國家和發展中國家概不例外，區別只是這種差距的程度、產生的原因、治理時機的掌握和政策措施的著力點有所不同，借鑒其經驗對我國發展區域經濟有積極作用。

（一）美國的區域經濟立法

美國的經濟區域由北部、西部、南部三大區構成，區域經濟發展不平衡，嚴重影響了美國經濟的發展。為了改變這種情況，首先，聯邦政府制定了區域開發規劃，建立健全了區域開發法律制度和管理機構，可謂是“區域開發未動，立法先行”。自20世紀60年代起，從羅斯福、約翰遜直到克林頓總統，都相繼頒布了一系列協調區域經濟發展的法律、法規和重要法令，如《地區再開發法》、《公共工程和經濟開發法》、《加速公共工程法》以及《農村發展法》等。其次，提供財政援助，加大落后地區的資金投入。再次，充分利用當地的有利條件，恰當選擇開發重點，制定優惠政策，引導人力資源合理流動，以科技推動生產力[3]。經過對各區域進行因地制宜的區域經濟法調整，美國原來相對落后的西部、南部終于崛起，成為“陽光地帶”，完成了美國地區間的經濟一體化。

（二）日本的區域經濟立法

同美國一樣，日本也十分注重區域經濟法的制定，實現區域經濟政策的法律化。日本從20世紀60年代開始，把促進地區間的均衡發展、消除經濟布局中的過密或過疏問題、縮小經濟活動的地區差異等作為區域經濟立法的主要目標，并通過經濟立法建立了規范的財政轉移支付制度，實施了財政投資、融資政策及其相關措施。首先，早在1950年就制定了作為地區開發根本法的《國土綜合開發法》，后來又相繼制定了《孤島振興法》、《山村開發法》、《北海道開發法》等關于特定落后地區振興的法律和《新產業城市建設促進法》、《低度開發地區工業開發促進法》等關于對產業的空間布局進行引導的法律以及《控制首都圈市區內工廠等新建法》、《工廠立地法》等限制大城市圈工業布局的法律[4]。其次，還注重全國經濟的布局，1962年制定的《全國綜合開發計劃》明確指出：“工業的正確配置必須逐步向投資效果高的地區集中”[5]。

三、我國區域經濟法律調整的效果評價

（一）缺位問題

改革開放以來，黨中央、國務院針對區域經濟發展的需要，先后出臺了包括發展經濟特區與經濟開發區、西部大開發、振興東北老工業基地等相應的經濟政策，取得了舉世矚目的成績。但令人遺憾的是，縱觀改革開放以來我國的經濟立法實踐，有關區域經濟立法仍基本處于分散、無序，且以地方性法規和規章為主的狀態，且行政色彩濃厚，全國性的區域經濟發展基本法尚屬于空白。這種缺乏統一法律調整下的區域經濟，不僅不能將黨和國家的區域經濟政策轉化為國家意志，而且由于地方性法規與政策的隨意性和非連續性往往還阻礙著區域經濟的發展。endprint

（二）沖突問題

在區域間利益尚可相互兼顧時，各地方之間尚可相互協調，但在利益沖突顯著的方面，地方政府往往會從保護本地利益出發進行地方性立法，以發展區域經濟為名，行地方保護主義之實[6]，使得區際、省際貿易壁壘高筑。地方政府這只“看得見的手”的較量，引發了區際、省際法律沖突，同時還導致后發展地區的利益得不到必要的照顧和優先的財政支持。嚴重阻礙這一區域經濟的均衡發展。

（三）與國際區域經濟法的不協調問題

隨著我國“入世”的不斷深入以及更多地參與國際性區域經濟組織，我國的區域經濟立法與國際區域經濟法存在一個協調的問題[7]。在此方面突出表現為在對外交往貿易中，有關國際區域組織和WTO所確立的貿易慣例和政策，是我國區域經濟立法中必須要考慮的因素。

四、對完善我國區域經濟法律的思考

目前我國區域經濟法調整中存在的缺位問題、沖突問題以及與國際區域經濟法的不協調問題的形成，與我國法學界對此方面問題研究不夠深入進而使實踐中的區域經濟立法缺乏理論研究指導有極大的關系。為此，探討如何完善我國的區域經濟立法，也應從以下三個方面入手。

（一）制定區域經濟基本法

針對我國區域經濟法調整缺乏經濟基本法的問題，全國人大常委會應當制定在區域經濟發展中處于基礎地位的區域經濟基本法，以特定的程序和實體法律明確規范我國區域經濟的總規劃、總目標、總原則以及區域經濟發展中所涉及的相關經濟主體的基本權利、義務和責任，并以基本法律的形式表現出來。與此同時，制定區域經濟基本法應注意以下問題。

1.區域經濟基本法應具有穩定性

我國關于區域經濟方面的政策較為成熟，也先于區域經濟基本法而產生。從這一點出發，區域經濟基本法首先是將現行的區域政策法律化。經濟法是國家政治權力對經濟生活外部所進行的超經濟干預，上升為國家意志的區域經濟基本法不能朝令夕改[8]。通過制定區域經濟基本法，以確定、穩定的法律，明確界定中央和地方的權限，是協調區域間利益的原則、方式、方法，保障區域經濟發展的持續、穩定，從而改變目前政策調整的不穩定性與非連續性。

2.區域經濟基本法應制定長遠規劃，對全國經濟合理布局

高瞻遠矚統籌區域發展是應時之舉，應根據黨和國家的發展規劃將適合我國國情的長期區域經濟規劃反映在區域經濟法中，樹立全國一盤棋的思想，將中西部開發、振興東北老工業基地等項目納入區域經濟基本法的調整范圍，有計劃、有步驟地實現區域經濟非均衡協調發展的目標，形成合理的區域分工、經濟布局。

3.建立全國性的區域經濟領導機構，統一領導和協調區域經濟發展工作

區域經濟發展不平衡問題涉及領域廣，工作難度大，涉及社會的方方面面和政府的多個部門。應在設立國家級有權威的跨地區的開發管理委員會的基礎上設立全國性的區域經濟領導機構，既可以使若干職能部門通力合作形成合力，減少扯皮，還可以使專門機構對區域經濟間利益進行協調，把握區域經濟的總體發展態勢，不至于使區域經濟基本法成為空談。

（二）進行制度創新，解決經濟區域間的法律沖突

根據國內外經濟立法的實踐，造成經濟區域間的法律沖突，實際上是由經濟區域法律調整的二元結構所必然導致的[8]。一方面，從宏觀經濟法律調控角度分析，作為中觀經濟的區域經濟本身應屬于宏觀經濟法的調整對象，其發展首先必須服從國民經濟發展的總體目標；另一方面，在市場經濟與中央和地方分權立法的體制下，區域經濟內的法律調整問題又屬于中觀經濟法的范疇，其中屬于行政管轄范圍內的法律調整由地方性法規實現；屬于跨地區的區域經濟之法律調整則主要通過不同區域之間的經濟合作協議予以實現。因此，基于不同區域合作所產生的法律調整出自各自的利益極有可能產生法律沖突。為此，建立對不合理區域經濟立法的糾正程序就顯得極其必要。此方面的制度創新可以從兩方面進行：一是在全國最高立法機關建立對區域經濟立法的審查制度，授權專門機構對地方性立法和跨地區的區域經濟協議，實行事先或有人提出異議時的立法審查，對不合理的區域經濟立法予以糾錯；二是建立對區域經濟立法的司法審查制度，即在對己發生的區域經濟立法產生異議時，啟動國家最高司法機關（最高人民法院）的訴訟機制，對相關區域經濟立法的有效性進行裁決，以維護區域經濟立法的應有秩序。

（三）注重國際區域經濟法與國內區域經濟法的協調

首先，在理論研究領域，要打破基于部門法與學科界限，加強國際經濟法與國內經濟法學界的相互聯系，綜合研究區域經濟發展的法律問題，通過專題研討，提出對區域經濟立法有指導意義的意見。其次，在具體區域經濟立法的實踐與立法審查中，應將國際區域經濟立法與國內區域經濟立法的銜接問題作為重點關注與審查內容予以考慮，只有這樣，才能使我國的區域經濟立法符合世界區域經濟法律調整的要求，進而促進我國區域經濟的健康發展。

參考文獻：

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