我國公職人員財產公開的阻礙因素及其消解

楊洋+徐玉生

摘 要：在我國推行公職人員財產公開制度，是促進民主政治發展、防范利益沖突、加大防腐力度和提高政府公信力的必然要求，但目前由于存在引發社會不穩定的可能性、既得利益者的抵制、隱私權沖突以及相關配套措施不完善等因素，這一制度的推行受到阻礙。為此，應從培育社會環境、健全相關法規、完善配套制度、分層漸進推進、明確責任主體等五個方面入手，逐步消解阻礙因素，穩步推進公職人員財產公開的實施進程。

關鍵詞：公職人員；財產公開；阻礙；消解

中圖分類號：D630.9 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）11-0015-03

基金項目：2013年教育部重大課題攻關項目“建構立體形式反腐敗體系研究”（13JZD013）階段性研究成果。

作者簡介：楊洋（1990-），男，河南信陽人，江南大學馬克思主義學院2012級碩士研究生，研究方向：馬克思主義理論；徐玉生（1967-），男，江蘇鹽城人，江南大學馬克思主義學院教授，主要從事黨的執政規律研究。

十八屆三中全會提出推行新提任領導干部有關事項公開制度試點，學界和社會公眾對公開領導干部的家庭財產的關注和呼聲也越來越高，目前也有一些地方自主性的試驗，但諸多因素阻礙著這一制度的推行，只有消除這些阻礙，才能實現財產公開國家層面的破冰之旅。

一、我國推行公職人員財產公開制度的必要性

在我國推行公職人員財產公開制度對建設社會主義民主政治、防范利益沖突、加大防治腐敗力度、提高黨和政府的公信力等是十分必要的。

1.是推進社會主義民主政治建設進程的必然要求。中國經過30多年的對外開放和經濟社會的發展，人民的物質生活需求基本得到了滿足，政治參與的熱情和期望不斷提高，對當下中國政府的政治體制改革提出了更高要求。我國作為人民民主專政的社會主義國家，也決定了一切權力屬于人民，人民享有知情權、監督權和參政議政權等一系列民主權利。而公職人員財產公開制度將國家公職人員的家庭財產狀況置于廣大群眾的監督之下，是社會主義民主政治發展和進步的直接體現，是人民群眾參政議政的重要途徑，是密切聯系黨和人民群眾關系的必要形式，能夠真正將人民知情權和監督權落到實處。

2.是建立健全防范利益沖突的內在要求。利益沖突在此特指國家公職人員代表的公共利益與其個人私利之間的博弈或沖突，社會實踐已證實大量的腐敗案件都跟利益沖突有著密切聯系。出于預防腐敗的需要，國外很多國家建立有防止利益沖突制度，即為了保證公職人員對公權力的運用不受其私人利益的影響而對其行為采取一定限制措施的制度。在我國，出于新形勢下防腐反腐的需要，黨的十七屆四中全會首次提出要建立健全防止利益沖突制度。防止利益沖突就是要事先發現可能滋生腐敗的節點并采取防范措施來擠出腐敗收益，重點在于事先預防腐敗發生的可能，而財產公開制度在本質上就具備這樣的功能，即通過對公職人員的家庭財產狀況這一“私人利益”的公開和監督，找出其職能和職責中暗藏的可能利益沖突點來事先加以避免，通過這種先期對腐敗收益空間的擠壓能在很大程度上有效預防腐敗發生的可能性。

3.是加大防治腐敗力度的迫切要求。2013年1月23日在中紀委委員學習貫徹黨的十八大精神研討班上，王岐山強調：“要深刻認識黨風廉政建設和反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性。堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間?！盵1]應該說，財產公開制度與懲治腐敗之間并非是必然的因果關系，財產公開制度的功能更多的還是在于防患于未然，立足于將來從根本上防治腐敗。因為不管財產公開制度實施與否，腐敗問題都要懲治，當然，反腐不能光靠懲治，懲治不是目的，而有效的預防措施不僅能防止腐敗的產生，還能節省大量行政資源和執法成本。公職人員財產公開制度的實施，能夠在一定程度上擠出腐敗獲得的收益，從源頭上發現和預防腐敗。

4.是提高黨和政府公信力的應然要求。歷史上，吏治腐敗導致的亡黨亡國經驗教訓表明：腐敗盛行必然會使執政者喪失人民的信任，必然會動搖其執政地位的合法性，古今中外，概莫能外。人民是黨和政府的執政根基，執政隊伍內部一些腐敗的滋生嚴重破壞了黨和領導干部在群眾中的形象，導致一些黨群信任危機事件時有發生，這些都是十分嚴峻的信號。近年來社會公眾和學界要求公職人員公開家庭財產狀況的呼吁之聲愈來愈高，不容忽視。一個干部就是一面旗幟，通過對其家庭財產的公開，讓越來越多的通過群眾監督的公職人員履任新職，將逐漸重新樹立起黨的執政隊伍廉潔奉公的形象，重建黨群互利互信的基礎，鞏固黨的執政地位。

二、推行公職人員財產公開制度面臨的阻礙因素

十八屆三中全會提出推行我國新提任領導干部財產公開制度的試點，但目前仍然存在推進公職人員財產公開制度的種種阻礙因素。

1.引發社會不穩定的可能性。社會穩定是國家發展的前提，公職人員財產公開涉及面廣、敏感性強，稍有差池就可能引發不可預知的社會動蕩，表現在：（1）普通民眾對于公職人員擁有的大額財產，缺乏理性面對的心態，往往會自覺或不自覺地將這些財產和貪腐行為進行關聯，這種心理失衡和心態落差會對社會的穩定造成一定沖擊；（2）擔心貪腐財產被曝光的部分人員可能抱團取暖、集體抵制，同樣會危及到政權的穩定；（3）當前處于改革攻堅期，周邊領土爭端和民族分裂恐怖主義等問題日趨嚴重，如果國內局勢不穩定很有可能間接導致外部勢力的介入和干涉，甚至危及國家統一。

2.既得利益者的抵制。所謂既得利益者主要有三類：“（1）有很大審批和管制權的部門中的一部分人，即所謂的強力政府部門中的部分官員；（2）一些地方政府及相關官員；（3）部分國有壟斷企業特別是央企和地方重要國企中的一些高管?！盵2]他們通過手中的公共權力尋租，謀取不正當私人利益。美國社會和經濟學家曼瑟爾·奧爾森曾說過：“如果社會中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯為增加全社會的利益而作出自我犧牲。它們在采取集體行動時，不會關心社會總效益的下降或公共損失。”[3]改革，自古以來往往就是利益的重新分配，我國推進全面改革，就是要革既得利益者的不當得益。而既得利益者則會竭盡所能在體制內公開或暗地里抵制防止他們尋租、謀取私利的各項制度，也在一定程度上影響了改革措施的推行。

3.公職人員隱私權范圍難以界定。在我國，大多數公職人員在面對財產公開制度時，往往擔心自己的隱私權可能會受到侵犯而給自己的家庭私人生活帶來不必要的麻煩。但恩格斯說過：“個人隱私應受法律的保護，但個人隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容?！盵4]我們應當承認，公職人員的個人隱私確實需要保護，但其“公職”這一身份屬性又必然要求其一部分隱私權的犧牲，因此，在這兩者之間必須進行一個有效的平衡以及范圍的合理界定。倘若片面強調隱私權的保護而將財產公開的范圍設定的很小，那么這一制度將流于形式；而如果對財產公開的范圍沒有明確詳細的界定，以及財產公開后的隱私保護措施沒有設計好，又可能會給公職人員的私人生活造成困擾，甚至于會招致不法分子的覬覦與威脅。因此，在推進公職人員財產公開制度中過分地強調對公職人員隱私權的限制而忽略一定程度的保護也是不可取的。

4.相關配套制度的不完善。從2013年11月國務院決定由國土資源部統一進行全國不動產登記，建立全國聯網查詢系統，以及公安部在2014年2月決定用3年時間實現全國戶口和公民身份號碼唯一性等一系列新舉措，可以看到與財產公開制度相關的配套制度正在不斷完善。但截至目前，防止資金外逃及追逃體系尚未健全。北京大學廉政建設研究中心的研究表明，過去10年逃往北美和歐洲等地的中國腐敗官員高達1萬多人，攜帶出逃款項高達6500億元人民幣以上。[5]如果資金外流的黑色渠道不能堵住，一旦財產公開措施發布，勢必會加速腐敗資金的急劇外流，給國家的財富和經濟帶來巨大損失。除此之外，我國的儲蓄實名制并不能完全代替金融實名制，個人信用制度沒有建立，大筆現金交易和洗錢仍然無法做到有效監管，贈與稅和遺產稅的相關法律也尚未頒布，貪腐人員仍有機會利用復雜社會關系對財產實施“贈與”轉移，這些都使得財產的核查十分困難。

三、穩步推行公職人員財產公開制度的路徑選擇

公職人員財產公開制度的實施必須消解以上阻礙因素，采取遞進戰略逐步推進。其路徑如下：

1.堅持有限原則。一是公開的對象和目標的有限性。在推進公職人員財產公開制度中不能有非此即彼、徹底清算和“一竿子打死”的思維，要明白該制度的實施重點是為了減小將來腐敗發生的可能性，不能認為財產公開就能一次性徹底地治理好腐敗問題。因此，首先可以從新提拔干部先行公開，以減小制度的推行阻力。其次，對既得利益者采取“無罪假定”，以降低改革的成本和阻力。再次，將相關配套制度的完善放在制度正式實施前的首要位置上，擠壓黑錢外流和藏匿的空間以提高制度的實際成效。最后，對于公職人員財產公開制度，其主要意義在于提供一個信息透明公開平臺，其操作機構不應具有執法權或準司法權。該操作機構僅僅負責申報材料的受理、審核以及公開，對于審核中發現問題的應按照一定手續移交相關權力或司法部門進行處理。二是設定“緩沖期”實現改革軟著陸。既得利益者們的阻撓是公職人員財產公開制度推進中最大的阻力因素，處理好這個問題事關財產公開制度的成敗。為了維護社會的穩定，也為了更順利地推進公職人員財產公開制度的實施，有必要設定“緩沖期”以實現改革軟著陸。具體說來就是除去新提拔干部和自愿公開的人員以外，剩余需要財產申報公開的主體，在對他們的財產公開之前設定一個“緩沖期”。在此期間，主動上繳以前違法違紀所得的財產，視情節輕重可以減輕或免除相關紀律處分和刑事處罰，但堅決不再允許其繼續擔任公職。等“緩沖期”時限一到，其財產必須全部強制公開，并接受審查和人民群眾的監督。

2.完善相關配套制度和技術。一是建立國際合作，截斷黑錢外流。中國2005年就簽署了《聯合國反腐敗公約》，政府應該與一些資金外流去向較為集中的國家建立有效的外逃人員和外逃資金引渡機制，隨時保持對國內“裸官”的資金流動進行嚴格的限制和嚴密的監控。同時還要配合反洗錢制度，通過金融監管手段的技術創新，有效截斷黑錢的漂白和外流出口。二是實現公民身份證號唯一性。在2014年全國“兩會”上，公安部副部長黃明再次強調：實現身份證的唯一性，為建立統一的國家征信體系提供基礎。因此，確保公民身份證號碼唯一性是保證對財產流動審查和監控等其他制度有效實施的前提和基礎。三是實施金融實名制。為了更為全面地核查公職人員及其家庭人員的財產狀況，在全國范圍內要實現所有金融相關產品賬戶的實名制，這在目前的技術手段上已不是問題。四是實行不動產全國統一登記。2013年11月20日國務院常務會議已經決定由國土資源部負責全國不動產統一登記，建立信息登記管理基礎平臺，并依法公開查詢系統。因此，在有審查需要的時候，可以在相關程序下對被審核公職人員的不動產信息進行查閱。五是大額現金交易備案，提倡信用卡交易。加強對大額現金交易的管控可以學習美國的經驗，要求一定金額以上的交易必須實現銀聯信用卡操作，做到交易記錄在銀行備案可查。目前我國相關的制度規定是在2007年3月1日生效的《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》，但執行力度仍需進一步加強。與此同時，國家還應制定一些利益誘導性政策來推廣信用卡交易。六是完善稅收制度。應當早日建立遺產稅和贈與稅制度，健全個人所得稅制度，把涵蓋公職人員在內的所有公民財產的來源、占有、轉移及處置等情況全部放在相關法律體系的有效監控之中。

3.建立完善公職人員財產公開制度相關法律。在相關配套制度基本完善以后，正式實施這一制度的首要任務就是立法工作。由于法律體系中普通法律的位階要遠高于行政法規、地方規章，制定《公職人員財產申報公開法》將改變現行兩部“規定”普遍約束力不強的尷尬局面。只有將公職人員財產公開制度通過頂層設計然后通過國家立法的方式上升為國家意志，財產公開制度具有了法理依據，才能真正推動這項制度的有效實施。其實，我國人大常委會早在1994年就將《財產申報法》列入立法規劃，說明在這方面我國早有立法理論基礎，只是過去缺乏實行的現實基礎。但是現在的局勢已越來越明朗，無論是民意基礎還是中央透露出的信號，都已表明公職人員財產公開制度的實施將為時不遠。因此，著手制定《公職人員財產申報公開法》是順時代之意，承改革之舉。

4.從新提任干部先行試點。為了減少對社會的沖擊，從新提任的干部中先進行財產公開不失為明智之舉。在十八屆三中全會的報告中就已經提出，要推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。在干部履任新職之前，必須接受個人及家庭財產的審查和公開。對于拒絕申報和公開家庭財產的，將堅決不予任用。對于主動申報個人家庭財產，并通過組織審查和人民監督的，不僅可以履任新職，并且態度積極者可以在以后的提拔任用中優先予以安排。如此以來，經過一段時間的“血液更新”，我國公職人員體系中領導干部的品行和清廉指數將大幅提升，帶來的政治風氣也必將煥然一新，黨和公權組織在群眾中的威信也會更加穩固。

5.加強審查與責任追究，提高民眾參與意識。我國需要財產申報公開人員數量的眾多，每年申報材料的審查很難做到全面覆蓋。對此，可以采取重點“一把手”每年必查和其他人員系統隨機抽查相結合的方式，其中，系統隨機抽查必須是由電腦軟件自動隨機篩選生成，要有嚴格的篩選程序，防止出現徇私舞弊的可能性。除此之外，自主審查是一方面，重點還在于對舉報的受理，這需要民眾的積極參與監督。財產公開，不能光憑著審查機構這一雙眼睛，而是要靠人民群眾的千萬雙眼睛盯著，才能最大程度發揮財產公開制度的效力。因此，應加強我國的社會主義民主政治以及公職人員財產公開制度的宣傳教育工作，培養民眾參政意識，鼓勵和引導廣大民眾積極參與到我國的公職人員預防腐敗體系中來。

參考文獻：

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【責任編輯：孫 巍】