基于制度可實施性的地方政府間區域合作實施機理分析

喬德中+任維德

摘 要：關于地方政府間區域合作的研究，不僅需要探討如何建立合作關系和選擇何種合作方式等問題，而且必須關注如何確保合作治理的有效實施問題。從制度可實施性視角看，地方政府間區域合作的有效實施過程，應當是以正當性和合理性的區域合作框架為起點、以對地方政府行為的激勵引導為動力、以相配套的實施機制為保障的邏輯遞進過程。

關鍵詞：地方政府；區域合作；有效實施；制度可實施性

中圖分類號：D67 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）11-0011-04

基金項目：國家社會科學基金重大項目“區域政策創新與區域協調發展研究”（13&ZD017）；內蒙古自治區哲學社會科學規劃項目“呼包鄂城市群區域協調發展中的府際合作創新研究”（09B002）；內蒙古自治區哲學社會科學規劃重點項目“邊疆民族地區的政治文化安全問題及其對策研究”（13A003）；內蒙古自治區研究生科研創新計劃項目“草原生態文明建設的多元主體及其協同推進研究”（1402020201242）的階段性成果。

作者簡介：喬德中（1987-），男，遼寧鳳城人，內蒙古大學公共管理學院博士研究生，研究方向：馬克思主義與當代社會發展；任維德（1961-），男，呼和浩特人，內蒙古大學公共管理學院教授、博士研究生導師、常務副院長，研究方向：現代政府理論。

引言

地方政府間區域合作是指特定區域范圍內的諸多地方政府，為應對區域一體化進程中日益增多的區域性公共事務，通過正式或非正式的制度安排整合資源，彼此互動協調，以實現互惠共贏為目標的合作化行為模式。事實上，地方政府間區域合作不是簡單地通過簽署合作協議、舉辦合作論壇、建立區域聯合會、共同設立組織等方式建立合作關系就可以完成的，而是強烈地依賴于合作治理的有效實施過程。關于地方政府間區域合作的研究，不僅需要探討如何建立合作關系和選擇何種合作方式等問題，而且必須關注如何確保合作治理的有效實施問題。

作為區域內地方政府間彼此交往、以實現互惠共贏為目標的合作化行為模式，地方政府間區域合作既是在空間資源方面的整合，也是從組織結構方面的協同，更是在制度功能上的合作，它“將既有的制度安排及其要素進行重新排列組合，即在不改變現有正式政府體系或對現有正式政府體系進行邊際調整的情況下，通過橫向的不同程度的相互協調實現了區域性管轄權的自我建構，成為跨界公共問題治理的有效工具”。[1]地方政府間區域合作實質上就是一套旨在處理區域性公共事務、化解分歧和沖突、共享區域公共利益的制度安排。任何制度都必須具有可實施性才能達致有效實施的目標。制度可實施性“是對制度的實施過程的一種關照，其關注的是行為者的激勵問題，從而成為達致預期制度績效的最關鍵一環”。[2]32因此，關于地方政府間區域合作的有效實施問題，可以從制度可實施性視角，也就是從制度實施過程的視角進行分析，揭示地方政府間區域合作的有效實施機理。

一、制度可實施性：制度有效實施的理論闡釋

制度分析的傳統肇始于亞里士多德，及至20世紀中后期以來，新制度主義的興起促使制度分析的傳統重新受到重視。在眾多新制度主義學者中，諾斯、青木昌彥、柯武剛和史漫飛等人從制度可實施性的視角推進了制度分析的研究，形成了關于制度有效實施的獨特見解。諾斯認為，“制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則）和正式的法規（憲法、法令、產權）以及與它們相對應的實施機制組成”，[3]4“無論正式制度還是非正式制度，其實施都至關重要，都需要具有實施特性才有效。”[3]84青木昌彥指出，“制度是關于博弈如何進行的共有信念的一個自我維系系統……以一種自我實施的方式制約著參與人的策略互動，并反過來又被他們在連續變化的環境下的實際決策不斷再生產出來。”[4]柯武剛和史漫飛依據制度的起源將其劃分為由人類生活實踐逐步演化而來的內生型制度和由政治權力機構自上而下地設計并強加于社會的外生型制度，強調無論內生型制度抑或外生型制度，都必須通過實施環節才能真正體現其價值功能。[5]任何一項制度都需要具有可實施性達致有效實施的目標，具體而言，制度可實施性包括“制度本身的內容價值、行為者的激勵以及相配套的實施機制這三個方面的內涵”。[2]32

第一，就制度本身的內容價值來說，制度自身具備正當性是制度有效實施的首要前提，是制度可實施性的基礎。不僅如此，科學合理是制度有效實施的基本依據，科學合理的制度通常包括三部分內容。一是原則性條款。規定制定者希望制度對象做什么，不要做什么。二是實施執行程序。這是針對原則性條款制定出具體的實施方法和標準，主要解決怎么做，如何執行的問題，使原則性條款轉化為可操作的程序規定。三是檢查程序。包括誰檢查，按什么程序檢查，檢查者要負什么責任，如何約束、監督檢查者。這三個部分相互依存、缺一不可。其中，檢查程序是重中之重，其次是執行程序，原則性條款最輕。[6]

第二，從行為者的方面來看，制度可實施性涉及到行為者的激勵這一關鍵環節，制度實施的效果取決于行為者對制度認同、遵守和執行的程度。一項制度若要得以有效實施，除了要求制度本身正當、合理之外，還要求行為者因為激勵而遵守制度，即行為者“因為畏懼懲罰（即強制）或可獲得收益（即自愿）而遵守制度規則”。[7]只有獲得行為者認同和遵守的制度才能有效實施；如果行為者對制度缺乏認同，對制度的遵守和執行程度不夠，必然會導致制度在實施過程中陷入困境。

第三，就制度的實施機制而言，相配套的實施機制是制度可實施性的重要保障。“每一種制度的功效都要靠機制去實現，一項制度制定之后，要想使制度的效能真正地發揮出來，就必須努力促使其形成相應的機制。”[8]缺乏相配套的實施機制，不僅制度有效實施的目標會落空，而且制度本身的正當性也將會受到質疑乃至挑戰。一般情況下，“制度本身既可能內含了促使人們遵行的機制，也可能需要在社會環境中來創設推動人們遵守制度的有關機制。”[9]它們相互依存、彼此互補，保障制度實施過程的有效運行。

總而言之，制度可實施性由三重要素構成，在制度實施過程中，制度可實施性不僅要求制度本身具有正當性且科學合理，更要求行為者因為激勵而遵守制度，并借助于相配套的機制得以實施，從而指明了通向制度有效實施的可能之路。

二、制度可實施性視角下地方政府間區域合作實施的邏輯關系

從制度可實施性視角看，地方政府間區域合作的有效實施過程，應當是以正當性和合理性的區域合作框架為起點、以對地方政府行為的激勵引導為動力、以相配套的實施機制為保障的邏輯遞進過程。在此過程中，正當性和合理性的區域合作框架是基礎，對地方政府行為的激勵引導是關鍵，相配套的實施機制是紐帶。

1.地方政府間區域合作有效實施以正當性和合理性的區域合作框架為邏輯起點。在一般意義上，制度就是一種規則以及由規則所構成的秩序框架。“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”，[10]180“制度提供了人類相互影響的框架，它們建立了構成一個社會，或更確切地說一種經濟秩序的合作與競爭關系。”[10]196作為一套旨在處理區域性公共事務、化解分歧和沖突、共享區域公共利益的制度安排，地方政府間區域合作為集體行動中的地方政府提供了理性博弈的規則，它建立并構成了地方政府之間彼此交往的秩序框架。

按照制度可實施性的理解，制度自身具備正當性合理性是其有效實施的基礎，具有決定性意義。根據制度可實施性的內在精神，具有正當性和合理性的區域合作框架，成為地方政府間區域合作有效實施的邏輯起點。所謂正當性，是強調地方政府間區域合作必須是從區域公共利益出發，是利益相關地方政府充分交往協商達成的共識性合作，它體現出集體行動的公共理性和區域公共價值。所謂合理性，是指地方政府間區域合作框架完善合理，以確保實施到位，因而它必須滿足原則性條款清晰明確、實施執行程序易于操作、檢查程序約束有力三個條件。其中，原則性條款清晰明確能使得各個地方政府清楚了解哪些是必須做的、哪些是禁止做的、哪些是可選擇做的行為規范；實施執行程序易于操作能保證地方政府間區域合作的實施方式和程序規范具體、便于執行；檢查程序約束有力能確保對各個地方政府的合作行為進行實時檢查和監督，是地方政府間區域合作有效實施的重中之重。

2.地方政府間區域合作有效實施以對地方政府行為的激勵引導為動力。在集體行動的過程中，除非存在激勵，“除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”[11]地方政府間區域合作是一種典型的集體行動，其實施過程中同樣存在著集體行動的邏輯。有鑒于此，區域合作中的地方政府行為需要激勵引導。

制度可實施性視角下，一項制度若要得以有效實施，除了要求制度本身正當、合理之外，還要求行為者因為激勵即因為畏懼懲罰或者可獲得收益而遵守制度。地方政府間區域合作的激勵可以區分為正向激勵和負向激勵兩個向度，它不僅包括允許地方政府在一定條件下可以從事某些活動的方面，也包括對地方政府所從事的某些活動予以禁止的方面。正向激勵可以是通過提高預期收益、政治晉升等經濟的或政治的獎勵來鼓勵地方政府，激發它們認同、遵守并實施區域合作的動力；負向激勵就是通過責任追究、官員誡勉等各種懲罰措施對地方政府的消極合作行為進行強力制裁。無論是正向激勵還是負向激勵，獎勵或懲罰的力度都必須大于至少等于其成本或收益，力度較小的獎勵或懲罰難以有效約束各個地方政府。

3.地方政府間區域合作有效實施以相配套的實施機制為保障。在制度可實施性看來，制度本身并不能夠自行實施，而是需要借助于與之相配套的實施機制才可以有效運轉。這與地方政府間區域合作的有效實施訴求高度契合一致。地方政府間區域合作同樣離不開與其相配套的實施機制，它是一種以實施機制為紐帶的合作框架。正是在此意義上，地方政府間區域合作有效實施有賴于共識機制、信任機制、利益協調機制、監督機制等相配套實施機制的保障。如果說共識機制和信任機制是強化區域內地方政府共贏意識與府際互信的“潤滑劑”“黏合劑”，那么利益協調機制和監督機制則是地方政府間區域合作的“調控器”。這些實施機制同時并存、協同復合，在最大程度上凝聚區域合作的共識和信任，充分激發各個地方政府的積極性和創造性，保證地方政府間區域合作的切實有效實施。

三、基于制度可實施性的地方政府間區域合作實施路徑選擇

基于制度可實施性的視角，在地方政府間區域合作過程中，不僅要求區域合作框架具有正當性和合理性，還要求激發地方政府間區域合作的實施動力，更需要有健全的配套機制為保障。

1.重構具有正當性和合理性的地方政府間區域合作框架。在當前的區域合作中，雖然地方政府之間通過簽署行政協議、舉辦合作論壇、共同設立組織、創設區域聯合會等多種方式建立了合作關系，但這種合作關系合作方式卻經常遭受正當性和合理性不足的困擾。在合作試驗階段和總體規劃啟動階段，這些合作方式尚能起到高屋建瓴的作用，而一旦進入合作具體實施落實的階段，其中的一些不完善、不規范的弊端就暴露無遺，尤其面對地方政府之間復雜的利益糾葛時就更顯得力不從心。在此形勢下，建構具有正當性和合理性的合作框架，成為確保地方政府間區域合作有效實施的首要訴求。一方面，簽署合作關系的建立必須是從區域公共利益出發，必須是利益相關地方政府廣泛深度參與、充分交往協商達成的共識性合作。只有從區域公共利益出發，只有能夠代表并滿足區域內地方政府的利益需求，這些區域合作框架才具有正當性，它們的實施過程才可能是順利和迅速的；另一方面，以具有正當性的區域合作框架為基點，區域內地方政府之間通過跨行政區銜接、讓渡行政權力、設立日常辦公機構、制定相關法規等方式實行多層面的協調互動，保證區域合作的原則性條款轉化為可操作的實施執行程序。不僅要使各個地方政府明確哪些是必須做的、哪些是禁止做的、哪些是可選擇做的，而且要使合作內容和項目、成本分擔和收益分享、對消極合作行為的處罰等事項易于操作、便于執行。

2.激發地方政府間區域合作的實施動力。當前，在以經濟建設為中心的導向和壓力型體制下，區域合作中的地方政府往往是謀求本地利益的動力有余，而發展區域公共利益的熱情不足。現行的激勵機制“不僅有激勵做有利于本地區經濟發展的事情，而且也有同樣的激勵去做不利于其競爭對手所在地區的事情（如阻礙外地的產品進入本地市場）；對于那些利己不利人的事情激勵最充分，而對于那些既利己又利人的‘雙贏合作則激勵不足”。[12]從這個基本實際出發，必須以激勵與合作傾向為切入點，對現行的激勵機制進行調整，將地方政府對整個區域和鄰近地區的影響納入激勵考核范圍，引導地方政府選擇不僅利己而且利他的“共贏”行為，對消極合作行為進行懲罰和制裁，從而激發地方政府間區域合作的實施動力。

3.健全地方政府間區域合作的機制保障。首先，激活凝聚區域合作的共識機制。無論是從合作關系的建立來看，還是就合作的切實有效實施而言，地方政府間區域合作都需要合作共識這種“潤滑劑”的維系。為此，區域內各個地方政府需要進行平等真誠的交往協商，使它們所表達的真實性見解聚集，形成共識性意愿。經過地方政府之間交往協商之后達成的合作共識，既可能是某一個或某一些地方政府的原有意向，也可能是融合多方意向的一種綜合，還可能是一種全新的意向。無論是哪一種意向，因為這種合作共識是各個地方政府在交往協商基礎上達成的，所以各方應該會真心誠意地認同，合作方案在執行中也能夠得到有效實施。

其次，鞏固地方政府間區域合作的信任機制。信任是合作的“黏合劑”，它能夠促進集體行動的達成。為保障地方政府間區域合作有效付諸實施，鞏固信任不容輕忽，這主要應該從兩個方面入手：一是加強區域合作的信息交流，增進府際互信。區域內各個地方政府應該充分利用現代化信息技術，加強彼此之間的信息交流。不僅應該重視合作信息通報、協商論壇等交流渠道，更需要注重并且完善電子政務等公共信息交換途徑。只要有益于增進府際互信，互聯網、政府網絡資源、數字化信息平臺、政務微博等信息交流方式都可以利用。二是建設區域合作的信用體系。區域內各個地方政府需要提高合作中的信用意識，簽署“信用宣言”，制定區域信用準則，優化區域信用環境，努力推動區域合作的信用體系建設，為區域合作的有效實施提供信任資本。

再次，建立地方政府間區域合作的利益協調機制。利益問題是地方政府間區域合作的核心問題。在當前的區域合作中，地方政府間合作共識達成艱難、合作難以付諸實踐的原因之一在于缺乏利益協調的平臺，缺乏一個能讓利益相關地方政府直接交往、真誠協商、真實表達意向、求同存異的平臺。從這個實際情況出發，地方政府間區域合作有效實施的突破點在于建立合作治理的利益協調機制，將相關地方政府納入其中，通過利益整合、利益共享、利益保障和利益補償提高地方政府合作的積極性。比如，在分擔合作成本時并不一定要求各方均攤，可以根據它們從合作中受益的情況和分擔能力確定，在合作中受益較多或者發展水平較高的地方政府應該承擔較多的合作成本，而受益較少或者發展水平較低的地方政府則可以適當少擔負一定的成本，并獲得相應的補償；另外，由先期獲益的地方政府分擔第一次合作成本也是合理的。

最后，完善地方政府間區域合作的監督機制。對地方政府間區域合作進行實時監督，是減少合作中的機會主義行為、保證合作切實有效實施的重中之重。區域性公共事務涉及到政府、市場和社會三個層面，這決定了地方政府間區域合作的實施過程中的多元監督特點。如此，應該轉變傳統自上而下的監督模式，建立以區域內各地方政府共同授權監督為主導，中央政府、上級政府監督，同時吸納社會力量參與的監督機制。不僅地方政府彼此間要進行相互監督，社會組織、大眾傳媒、普通民眾等都是地方政府間區域合作實施過程中的重要監督力量。

結語

以制度可實施性為切入視角考察地方政府間區域合作，能夠為合作的有效實施提供啟示性思路。制度可實施性認為，制度本身具有正當性且科學合理、行為者因為激勵而遵守制度、相配套的實施機制，是確保制度有效實施的三重要素。這恰恰契合了地方政府間區域合作有效實施訴求。地方政府間區域合作的有效實施過程，是以正當性和合理性的區域合作框架為起點、以對地方政府行為的激勵引導為動力、以相配套的實施機制為保障的邏輯遞進過程。因此，只有建構具備正當性和合理性的區域合作框架，同時激發地方政府間區域合作的實施動力，并健全配套機制，才可能達致地方政府間區域合作的有效實施目標。

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【責任編輯：孫 巍】