從“為民作主”走向協商民主

摘 要：在現代社會背景下，“為民作主”作為封建主義思想的殘余，更多地是表現出它的局限性。而協商民主作為一種新的民主治理形式，無疑是對“為民作主”的超越，它更能體現社會主義民主的真實性與優越性。基于此，為了使人民群眾的主體地位得到切實保障，應當因地制宜，不斷優化協商民主發展的社會條件，推動協商民主在我國健康發展。

關鍵詞：民主治理；協商民主；“為民作主”；局限性；超越

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）11-0021-03

作者簡介：凌銳燕（1987-），女，廣西玉林人，中共中央黨校科社教研部博士研究生，研究方向：社會主義政治文明建設。

改革開放30多年來，我國人民的思想得到了空前的解放，“人民當家作主”的思想理應成為每個公民的自主認知。但近年來，在社會上，老百姓下跪事件時有發生。下跪的百姓試圖通過這種方式換來清官替民作主、為民請命。雖說下跪是迫于無奈的，但實質上跪出來的卻是一種奴性、一種臣民文化。這顯然是與現代化背景下所提倡的公民精神極不相符。為此，我們應充分發揮協商民主的積極作用，在全社會廣泛開展協商民主活動。通過有效協商，一方面可以為群眾表達自身的利益訴求搭建有效的平臺，另一方面可以實現干群對公共事務的共同治理，最大限度地保障公共利益。

一、“為民作主”思想的局限性

俗話說，“當官不為民作主，不如回家賣紅薯”。在舊社會，受封建主義民本思想影響，官是作為“民之父母”的身份出現，因而“愛民如子”，對百姓要像對赤子那樣細心呵護，這是傳統意義上的好官。而對于民眾而言，他們的自主性處于缺失狀態，一方面對貪官污吏表示深惡痛絕，另一方面則對替老百姓主持公道的清官加以頌揚。這表現出中國民眾內心深處的清官情結以及對清官極大的依賴心理。盡管說“為民作主”思想包含有一定的合理成分，起碼它是以重民為前提的，但問題的關鍵在于，其所折射出來的官民關系是一種上下級的關系，而不是一種平等的關系，這顯然與社會主義民主和法制精神相背離。因而，在現代社會背景下，“為民作主”思想更多地是表現出它的局限性。

第一，片面依賴官員個人的道德自律。“為民作主”思想本身更多地強調軟性的道德修養，而忽視了剛性的制度約束。盡管說，注重為官者個人的品行和道德修養是不可或缺的，但單純依賴道德手段就妄想所有官員全心全意為人民服務則是過于理想化，易出現“三年清知府，十萬雪花銀”的問題。其實，對于毫無實權的普通民眾，尚且不能保證他們個個遵紀守法，而對于擁有公共權力的官員，更不能把廉政的希望就寄托在他們的道德自覺之上，這只會使他們的道德堤壩不堪一擊。而且由于缺乏外在的制度約束，在公共利益與個人利益相沖突時，擁有自身利益訴求的官員還能否堅持自律并潔身自好，短時期內群眾也難以用統一的指標衡量。這更別提個別“偽君子”的存在，表面上看是為民作主，實質上是替自己謀私利。對此，解決的辦法不僅在于強調為官者個人的道德品行，更重要的是要用硬性的制度來約束為官者個人的欲望。

第二，易造成決策上的“一言堂”。“為民作主”思想本身包含著濃重的主觀色彩，具有很大的隨意性和不可預料性，易造成官員在決策上的“一言堂”現象。盡管說，作為官員，擁有著公共權力并掌握著最終的決策權是無可厚非的，能提高行政管理的決策效率，但問題的關鍵在于決策的過程是否民主，是否真正體現人民的利益和意志。可是，“為民作主”思想更多地是突出官員個人的意愿與才能，在一定程度上壓抑了民眾利益訴求的積極性，忽視了普通民眾的參政議政能力。如此，官員個人的社會地位則被特殊化了，似乎治理國家的希望只能寄托在他們的身上，這就使得這些官員容易形成“家長制”作風和衙門習氣。而在對涉及民眾切身利益的事務上，有些官員就有可能信口開河并決策武斷，從而導致民眾的合法權益得不到真正實現。

第三，易形成臣民文化。“為民作主”思想本身投射著臣民文化的色彩。其實，封建社會下的官民關系本質上說是一種父子君臣關系，而并不是一種對等關系。民眾習慣于將直接管理他們的官員稱之為“父母官”，而自己就如少不更事的孩子，需要家長細心的呵護和嚴格的管教。當民眾自己的權益得不到應有的保障時，就祈求父母官“替小民作主”。因此，“為民作主”實質上是民眾由于得不到法律保護而祈求權力庇護的典型表現。如此，臣民文化就潛移默化地在封建社會當中形成，而受臣民文化浸潤的民眾，當然也就不懂得作為公民本身所應擁有的權利和義務，這也就造成官員的行政權力不斷膨脹，而普通民眾則與公共事務之間產生隔膜，只能惟命是從。

總之，隨著我國由傳統社會走向現代社會，“為民作主”的思想本身越來越多地表現出其局限性，這種文化傳統一方面會導致部分道德薄弱的官員最終淪為自身利益的代言人，產生以權力尋租為內容的腐敗行為；另一方面則使得民眾的主體地位得不到較好體現，在一定程度上限制了民主的廣度與深度。基于此，在當今民眾主體意識日益增強的社會背景下，如何擴大民主程度并為普通民眾參與公共決策提供更多的機會，是一個值得深入探討的重大課題。

二、協商民主是對“為民作主”的超越

若要政治清明，社會長治久安，單靠幾個包青天、紀曉嵐這樣的清官為民作主、除惡揚善，是無濟于事的。舊的體制機制不更改，“為民作主”思想的弊端不矯正，一批貪官被罷黜，還會有新的一批貪官緊隨而上。對此，美國學者阿密泰認為，清除腐敗，不僅僅是挑出一個爛蘋果，而更應該檢查放置蘋果的筐子。[1]因此，根據時代發展和實踐需要，干部要清醒認識到“為民作主”思想本身的局限性，善于用“協商民主”的方式解決工作上所遇到的新問題、新情況，堅持協商于決策之前和決策實施之中，擴大群眾對公共事務的參與度與知情度，在廣泛考慮公共利益的基礎上以公共理性引導公共協商，從而實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。

第一，有助于培育公民參與型文化。受傳統順從型臣民文化影響，我國民眾的自主意識還比較薄弱，這對于民主政治的發展是不利的。而協商民主有助于改變臣民依附型文化，形成公民參與型文化。首先，協商民主強調參與主體的平等性、參與客體的開放性和參與過程的公開性。這不僅有助于促使群眾實現從臣民到公民的思維轉變，而且促使干部實現從“為民做主”到“協商民主”的思維轉變；其次，協商民主能夠為干群之間提供交流的平臺，并通過干群之間平等的交流，擴大民眾對公共事務的參與度與知情度，增加民眾在決策中的發言權，從而潛移默化地增強民眾的政治責任感；最后，協商民主鼓勵公民學會相互尊重相互妥協，并通過有效的協調體制與協商過程達成共識。正基于此，協商民主能夠培養出維護健康民主所必需的公民美德，使得所有公民都可以因自己擁有“更好觀點的力量”得到認同，而不受身份、地位、權力等因素影響，從而有利于增強公民的政治效能感與政治信任感，培育公民參與型文化。endprint

第二，有助于控制行政權力的膨脹。當前，由于我國行政權力本身的現代性還不夠完善，因此在現實生活中時不時會出現行政越權的現象，而協商民主強調在多方協商的基礎上形成公共決策，有利于建構現代的公共行政。其一，協商民主鼓勵廣大公民積極參與公共事務的決策，并賦予他們擁有確定議題、開展協商和形成決策的同等機會。這不僅拓寬了民眾參與公共決策的合法渠道，而且還可以通過發揮公眾的力量來監督和制約政府的權力，提高了政府決策的透明度；其二，協商過程承認不同利益群體的存在并能包容他們不同的利益和觀點。在公共決策形成之前，不同利益群體須在協商、討論的基礎上形成共識，而政府部門在拍板決策時也要以他們所達成的共識為導向，從而有助于改變過去一元化的決策方式，在一定程度上遏制了公共利益部門化的現象；其三，協商民主有助于建立權力與權利之間的平衡機制。現實生活中，一些官員打著以民為本的旗幟從事以官為本、以政績為本的活動，而通過開展各種協商民主實踐，公共權力就充分暴露在人民面前并按受人民監督，從而有助于形成對公共權力的有效制約，實現權力在陽光下運行。

第三，有助于促進決策科學化。協商民主的引入，促使現代民主從注重偏好的聚集轉向注重偏好的具體形成過程，有助于規避公共決策中的“暗箱操作”問題，從而在提升決策有效性的同時也能促進決策科學化。其一，協商民主有助于建立干群之間的信息溝通機制，使得領導干部在進行決策時能有科學依據，從而減少決策失誤。現實生活中，有些領導干部是想著“為民作主”的，但由于不了解人民的真實需求信息，導致他作出一些有違民意的決策。而通過干群之間的廣泛協商，干部的各種決策就能夠真正做到從群眾中來，從而有針對性地解決現實中的問題，而非隔靴搔癢；其二，與表決民主不同，協商民主尤其關注“少數”利益的實現，使得“少數”被“邊緣化”的狀況得以改變。協商民主強調全體成員通過自由的協商過程而非純粹投票的方式達成共識，這就有可能出現“多數”被“少數”更有力的觀點所說服的現象，從而有效地規避了表決民主實行過程中由于遵循多數選票所帶來的決策不科學；其三，協商民主以服務于公共利益為宗旨，倡導所有受公共決策影響的人都要積極參與協商過程并形成超越自我利益的公共理性，以說服而非強制的方式形成公共意見。這不僅使得討論和決策過程中的社會知識最大化，而且使得通過公共協商形成的決策可以得到參與者的普遍遵守，促進決策的有效實施。

第四，有助于實現主權在民。協商民主作為一種治權的民主，有助于實現主權在民，將社會公仆置于社會主人的監督之下。首先，從民主參與角度上看，通過推進協商民主的發展，為民眾提供更通暢的利益表達渠道，有利于克服以往存在的動員型被動式政治參與的弊端，將民眾所有的問題、所有的情緒和所有的建議都納入到可預期和可消化的正常軌道上，從而形成公民與公民之間、公民與政府之間良性互動的局面；其次，從民主決策角度上看，由于協商民主更為注重的是協商過程中彼此意見的交鋒和彼此偏好的轉換，因此它能引導公民以公共利益為導向，通過協商為主導的行為方式進行利益博弈，從而促進決策的合法化；再次，從民主管理角度上看，協商民主機制能促進政府官員摒棄傳統家長式的領導方式和工作作風，把以往自上而下的傳統社會管理方式轉變為與群眾良性互動的新型社會治理模式，并通過民主協商的方式來協調好社會各群體間的利益關系，從而有助于公共利益和社會公正的實現；最后，從民主監督角度上看，通過各種協商民主的實踐，可以充分發揮人民群眾的主體作用，形成對公共權利的有效監督，使得社會的治理超越少數精英的局限，從以官治官變為以民治官，從而實現以公民權利制約公共權力，有效保障人民民主的落實。

三、優化協商民主發展的社會條件

協商民主理論是在西方獨特的社會背景下產生和發展起來的。中國雖然具備了發展協商民主的基本條件，但在目前非競爭性政黨體制下引入和發展協商民主時仍面臨著民主傳統缺失、選舉民主不發達、社會資本缺失、公民社會不成熟、公民民主素質和民主能力較低等諸多難題。德雷澤克認為，對協商民主的追求本身就是一個不斷協商的過程，并不存在一個普遍模式。[2]為了推進中國特色協商民主的發展，就要因地制宜，充分挖掘體制內現有的資源積極發展協商民主，不斷優化協商民主發展的社會條件，使協商民主得以健康可持續發展。

第一，培育協作型公民社會。協作型公民社會的發育能為協商民主的發展提供公共場域。然而，由于中國是一個國家主導型社會，國家權力特別是行政權力支配社會是個根深蒂固的客觀存在。正基于此，我國現階段的公民社會仍存在很多問題，如某些組織的行政化、等級化和依附性傾向明顯，公民社會內部關系中自由、平等的契約關系規則還很薄弱，外部缺乏法律制度環境的有效保障，等等。公民社會的弱小使得公民的政治經濟利益訴求處于弱勢，從而助長了政府過度干預和部分官員越俎代庖的行為，導致政社不分、政企不分、政資不分等現象的發生，嚴重影響了社會發展進程。對此，首先，要堅持市場經濟體制的改革和完善，為公民社會的生成和壯大提供經濟基礎。市場經濟是公民社會賴以生存的土壤，在市場經濟中培養出的普遍契約關系和契約精神是公民社會成長的前提條件。針對當前我國市場經濟體制運行仍依賴于行政力量的現狀，要通過市場機制的不斷完善，培育和確立契約性關系，獲取公民社會得以發展的前提條件，從經濟領域開始實現公民社會對公共決策的積極參與。其次，要完善法律和法規體系，取消對民間組織活動的各種不合理限制，為公民社會發展壯大提供制度保障，擴展協商民主的領域。再次，政府還權于社會，一方面要通過創新和完善相關的制度機制，取消對民間組織活動的過分監管和諸多不合理限制，吸納廣大的民眾參與到開放性的公共協商中；另一方面則要在適當的時機將政府的部分職能交予民間組織獨立承擔，不斷增強民間組織的自主性和獨立性，為公民社會提供成長的機會。

第二，孕育參與民主型的公民文化。英克爾斯曾指出，“如果一個國家的公民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。”[3]只有培育參與民主型公民文化，才能為協商民主的發展提供文化支撐。首先，正確處理新型公民文化與傳統文化之間的關系。我國傳統文化經過兩千多年的發展，已經積淀為一種民族的遺傳基因，潛移默化地影響著國人的思想觀念與行為方式。因此，試圖徹底地割裂與傳統文化的聯系而去全新地構建一種公民文化，這是不現實的。只有以揚棄的態度對待我國傳統文化，并基于現有的社會大背景對傳統文化進行適當的改造，建立起與公民文化之間的紐帶，實現傳統文化與現代文化的可能性轉換，才能有效地培育新型公民文化；其次，通過政治社會化過程重塑公民文化。對于我國這樣一個民主資源極其缺乏同時民主習慣又尚未形成的國家，要想短時間內提高廣大民眾的公民素質，這是不太現實的。對此，要通過政治社會化過程實現公民文化的代際傳播、社會傳播和跨區傳播，引導公民主體性的回歸，大力培養民眾的政治認知意識、政治主體意識與政治參與意識，提高普通民眾的參政議政能力；再次，通過文化教育事業的發展全面提高普通民眾的公民意識。對于一個公民意識薄弱的人來講，他不僅對自我作為獨立的政治人格缺乏清楚的認知，而且對維護自身公民權利也缺乏主觀能動性。基于此，即使他介入了協商民主的過程，在他身上更多體現的也只能是盲從與蠻行。對此，要通過文化教育事業的發展，積極營造開放開明的政治生態，這不僅能使公民擁有更多的知識、更多的信息資源，而且還能逐步地增強公民的參政熱情與議政能力。

第三，提升協商民主的制度化水平。在現實生活中實踐協商民主，如果沒有制度作為保證，就容易導致協商隨意、虛假協商等現象的產生。對此，就要圍繞著確定討論議題、安排協商事宜、進行協商活動、匯報協商結果和反饋協商意見等環節形成完善的制度構造，實現各制度措施之間的匹配協調以及制度結構體系的科學合理，從而不斷地提升協商民主的制度化水平，以推動中國特色協商民主的健康發展。首先，建立協商主體保障制度，這不僅能從制度上保障廣大群眾對公共事務的知情權、參與權和決策權，而且還能使得群眾在協商過程中自由表達立場、觀點和態度并不受任何追究；其次，建立權力制約制度，這不單單能建構起一種新的公民與國家關系模式，而且還能強化對政治權力的監督，防止暗箱操作與潛規則所帶來的消極作用，從而實現合法決策與民主治理；再次，建立協商效率提升制度，從制度層面上規避協商民主本身所存在的高成本低效率缺陷，從而提高協商民主的有效性與可操作性；最后，建立協商結果落實制度，這不僅使得協商結果能及時并有效地訴諸于實踐，而且還能對實踐當中所出現的新問題及時進行糾偏，從而維護公共利益的實現。

結語

總之，在現代社會背景下，“為民作主”更多地體現為封建主義思想的殘余，而不是真正意義上的人民自己“當家作主”。與之不同，協商民主作為一種民主治理形式，它絕不允許任何一方憑借某種勢力以強凌弱、以大壓小，而是鼓勵協商主體在尊重權利和理性的基礎上通過偏好表達、利益訴求來達成共識，這真正體現了社會主義民主的真實性，表現了我們黨對人民主人翁地位的重視以及對人民民主權利的一種尊重。為此，我們要堅持和完善協商民主的實踐形式，不斷地拓寬群眾的利益表達渠道，對涉及群眾切身利益的實際問題要積極開展多層次、多方位、多途徑的協商溝通，使各種社會矛盾和問題得到妥善解決，以促進中國夢的早日實現。

參考文獻：

[1]季正矩.通往廉潔之路——中外反腐敗的經驗與教訓研究[M].中央編譯出版社，2006∶546.

[2]約翰·S·德雷澤克.不同領域的協商民主[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2005，（3）.

[3]阿歷克斯·英格爾斯.人的現代化[M].殷陸君，譯.四川人民出版社，1985∶4.

【責任編輯：閆生金】endprint