人大制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度

田必耀

在人大歷史上，每逢十周年紀念全國人民代表大會成立的大會一共舉行過三次，即在1994年、2004年、2014年，分別舉行紀念、慶祝全國人大成立40周年、50周年、60周年大會。三次紀念大會有一個共同程式：黨和國家領導人發表重要講話，回顧總結人大制度偉大歷程，從人民當家作主、國家長治久安闡釋人大制度地位和功能；提出建設和發展社會主義民主政治的政治方向；對堅持和完善人大制度、支持人大及其常委會依法行使職權提出新要求。從三次紀念大會來看，2014年9月5日舉行的慶祝全國人大成立60周年大會規格最高、對人大制度地位和內涵表達最新、對新時期人大制度建設的使命擔當最厚重。

一、慶祝全國人大成立60周年大會達到最高規格

1994年9月15日，首都各界群眾在人民大會堂隆重集會，紀念全國人民代表大會成立40周年。時任中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長喬石同志發表重要講話，時任中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長田紀云同志主持大會。這是新中國成立后第一次舉行紀念全國人民代表大會成立的活動，在國內外引起很大的反響。“人民代表大會制度是與人民民主專政的國家體制相適應的整個政權體系。是具有中國特色的根本政治制度。”當天的《人民日報》社論說，40年的實踐證明，人民代表大會制度具有極大的優越性和強大的生命力。

10年過后，2005年9月15日，首都各界代表3500多人在北京人民大會堂紀念全國人民代表大會成立50周年。中共中央政治局九位常委全部出席紀念大會，時任中共中央總書記、國家主席胡錦濤發表重要講話，吳邦國委員長主持紀念大會。

2014年9月5日舉行的慶祝全國人大成立60周年大會，與紀念人大50周年大會一樣，中共中央政治局七位常委全部出席紀念大會，中共中央總書記、國家主席習近平發表重要講話，張德江委員長主持慶祝大會。

與前兩次紀念大會相比，這次慶祝大會規格最高，為什么這么說？前兩次紀念大會是以首都各界群眾、代表隆重集會的名義來紀念，這次慶祝大會是中共中央、全國人大常委會舉行的，是一次頂格的會議，既有紀念的內涵，更重要的是慶祝，慶祝人大走過一甲子的輝煌和功績。

二、從國家治理體系和治理能力的高度明確人大制度的最新內涵

改革開放以來，黨和國家深刻總結我國人民代表大會制度歷史經驗、適應改革開放新時期發展要求，站在人民當家作主、依法執政、治國理政的高度，推動人民代表大會制度與時俱進，不斷豐富和完善人民代表大會制度的時代內涵，進一步明確人大制度的地位。從喬石同志指出，“建設社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度”，到胡錦濤同志強調，“人民代表大會制度是中國人民當家作主的最高實現形式”，再到習近平總書記強調，“人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”，這些重要講話，向世界莊嚴宣示了中國人大制度的新高度。

1993年7月，全國人大常委會召開各省、自治區、直轄市人大常委會負責人座談會。喬石特別針對人大的性質、地位和作用的認識問題，作了即席講話：“一是要用憲法和法律的規定統一全黨和全國人民對人大地位、性質和作用的認識；二是要結合實際不斷地進行宣傳教育”（引自2012年6月26日，《法制日報》，劉政，《喬石同志在第八屆全國人大常委會委員長任上》）。在第一次紀念大會上，喬石強調，“我們廣大干部，特別是各級領導干部，要增強民主和法制觀念，提高對人民代表大會制度的認識，把思想統一到憲法上來，切實按照憲法辦事，自覺地維護國家的這一根本制度。”

江澤民同志在1990年的時候就指出建設社會主義民主政治，最重要的是要堅持和完善人民代表大會制度。喬石同志在紀念大會上對此作了重申。喬石強調，“我們在任何時候，在任何情況下，都要毫不動搖地堅持和完善人民代表大會制度，發揮這一制度的優勢和功效。”

在第二次紀念大會上，胡錦濤同志強調，人民代表大會制度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式。人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體。以前，黨和國家領導人對人大制度在民主執政、人民當家作主中的地位用的是“重要”一詞，這次紀念大會胡錦濤同志首次用一個“最好”、一個“最高”實現形式，把人民代表大會制度的地位提升到了一個歷史性高度。紀念大會次日，全國人大常委會辦公廳召開社會主義民主法制建設座談會。吳邦國在會上發表重要講話強調，人民代表大會制度是實現人民當家作主的根本途徑和最好形式。吳邦國從實現人民當家作主的路徑上，把人大制度提升到“根本途徑和最好形式”的高度。

在第三次紀念（慶祝）大會上，習近平總書記強調，“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。”“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”這是黨和國家從國家治理體系和治理能力的高度對人大制度地位提出的最新論述。

新一屆中央領導集體，十分注重提高國家治理體系和治理能力現代化，并提出清晰的內涵和要求。2014年2月，習近平在省部級主要領導干部專題研討班開班式上強調，“國家治理體系就是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”“國家治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”國家治理體系和治理能力的“現代化”，可以從不同角度來認識。但從依法執政來看，“法治精神”是核心要求。

人民代表大會制度作為我國根本政治制度、政權組織形式，是人民當家作主這一國家性質的根本體現，在我國政治制度體系中居于核心地位。以習近平同志為總書記的黨中央從國家政體高度，進一步豐富人民代表大會制度的內涵，把人民代表大會制度提升到“支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”的新高度。

三、新時期全面推進依法治國基本方略人大自身擔當最厚重使命

三次紀念大會都明確提出堅持和完善人民代表大會制度。各個不同的歷史時期，人大制度建設、人大工作面臨著新情況、新擔當。

1994年有關部門提出了機構改革方案，欲將人大和政協、群眾團體并列。對此，喬石說：“根據憲法的規定，人大及其常委會從來是國家機關，而決不是群眾組織”（引自2012年6月26日，《法制日報》，劉政，《喬石同志在第八屆全國人大常委會委員長任上》）。在紀念大會上，喬石特別提出，“人大工作必須加強，不能削弱。”喬石強調，加強國家權力機關建設，使人大及其常委會成為有權威的國家權力機關，成為能夠擔負起憲法賦予的各項職責的工作機關，成為聯系群眾、反映民意、解決矛盾的為人民所充分信賴的代表機關。這一提法，延伸了1981年黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》的要求，該決議強調：“必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關。”改革開放以來，各級人大及其常委會按照決議的要求，遵循憲法和法律規定，逐漸把人大的“橡皮圖章”打造成“鋼鐵圖章”。

在全國人大成立50周年紀念大會上，胡錦濤指出，堅持和完善人民代表大會制度最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。胡錦濤強調，“必須認真落實憲法賦予人民代表大會及其常務委員會的各項職權”，并從加強立法、監督、與人民群眾聯系和自身建設等四個方面對人大工作提出了明確要求。

在這次慶祝大會上，習近平總書記提出堅持和完善人大制度要著重抓好五個加強，即加強和改進立法工作、加強和改進法律實施工作、加強和改進監督工作、加強同人大代表和人民群眾的聯系、加強和改進人大工作。習近平總書記特別提出，“各級黨委要加強和改善黨對人大工作的領導，支持和保證人大及其常委會依法行使職權、開展工作。”多年來，黨的政治文件一直用支持或保證人大及其常委會行使職權。比如說，2002年11月，黨的十六大報告提出，保證人大及其常委會依法履行職能。這次紀念大會同時用了“支持和保證”，這一表述的分量很重，這是對各級黨委貫徹落實黨的十八大報告提出 “支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權”政治要求的進一步明確。

依法執政是黨治國理政的一個基本方式。黨的十八大召開、習近平總書記“9.5講話”，標志著人大制度建設進入了一個新的歷史階段，人大制度建設和人大工作面臨著新使命和擔當。新的使命和擔當在哪里？60年來，我們一直強調“堅持和完善”人大制度，2013年3月張德江委員長在十二屆全國人大二次會議上提出“發展好”人民代表大會制度。“堅持依法治國，維護法律權威，把人民代表大會制度堅持好、完善好、發展好”，這就是新時期人大制度建設的新使命和新擔當。

在全面落實依法治國基本方略的進程中，各級人大及其常委會如何保障憲法和法律的實施，維護憲法和法律的權威；如何運用法治思維和法治方式，依法協調行使法定“四權”，讓立法管用、監督有效、決策到位、任免依法；如何按照黨的十八屆三中全會的精神，對接立法法修正案草案提出賦予所有設區的市在城市管理方面行使地方立法權這一人大擴權新規；如何保障人大代表主體地位，增強代表義務觀念，支持和保證人大代表依法履職；如何進一步加強縣鄉人大建設，按照“總結、繼承、完善、提高”的原則，扎實推進縣級人大工作完善發展，全面有效行使鄉鎮人大法定職權，解決鄉鎮人大“開會難、履職難、運行難”等問題，進一步做實縣鄉人大，推動人大工作提高水平；等等。這是把人民代表大會制度堅持好、完善好、發展好的題中之義。

我們要認真貫徹落實黨的十八大和習近平總書記的重要講話精神，在堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的中國夢的歷史新征程中，增強政治定力，走好自己的路，自覺守望人民代表大會制度，推動人民代表大會制度與時俱進，發揮人大制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。

（作者單位：湖南省人大常委會《人民之友》雜志社）