人大預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)把握的幾個(gè)重點(diǎn)

段發(fā)達(dá)

審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算決算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，“五四憲法”就作出了各級(jí)人大審查批準(zhǔn)預(yù)算決算的規(guī)定，經(jīng)過(guò)近60年的努力、發(fā)展，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作在各方面都取得了成效。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)在新的歷史起點(diǎn)上，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作又提出了新的要求，這就要求我們必須適應(yīng)新形勢(shì)、完成新任務(wù)，為什么要這樣說(shuō)？一是黨的十八大提出了“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，十八屆三中全會(huì)提出了“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，這既是黨中央對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的殷切期望，也是具體要求，需要我們認(rèn)真落實(shí)。二是近年來(lái)，財(cái)政收支規(guī)模越來(lái)越大，2013年全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算支出為13.9萬(wàn)億，政府性基金預(yù)算支出為4.8萬(wàn)億元，財(cái)政資金從哪里來(lái)？用到哪里去？用的怎么樣？社會(huì)各方面都非常關(guān)注，需要我們積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。三是在各地深入貫徹落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”，大力提倡“厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”的大背景下，有必要從預(yù)算資金安排使用層面深入分析導(dǎo)致“四風(fēng)”問(wèn)題產(chǎn)生的原因，從源頭上防范這些問(wèn)題的發(fā)生，同時(shí)，也需要人大切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督職能。因此，筆者認(rèn)為，把握監(jiān)督重點(diǎn)，突出監(jiān)督實(shí)效，是新形勢(shì)下的客觀要求和現(xiàn)實(shí)需要。

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須把握住三個(gè)方面的重點(diǎn)問(wèn)題，并將其貫穿于日常工作之中。

一、依法理財(cái)?shù)膯?wèn)題。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，十八屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)作出了部署，提出了“必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)”的目標(biāo)。依法理財(cái)作為嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政的重要方面，是依法治國(guó)的重要內(nèi)容，必須認(rèn)真落實(shí)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，隨著預(yù)算法、稅收征管法、監(jiān)督法和國(guó)務(wù)院有關(guān)條例的頒布、實(shí)施，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、車船稅法的制定，以及各省制定的預(yù)算審查監(jiān)督條例、實(shí)施監(jiān)督法辦法等，從總體上構(gòu)成了一個(gè)財(cái)稅法規(guī)和監(jiān)督相結(jié)合的體系，可以說(shuō)，依法治國(guó)在預(yù)算管理領(lǐng)域逐步得到具體化。有了法，各級(jí)政府就要嚴(yán)格按照預(yù)算法及相關(guān)法規(guī)的要求，編制、管理和執(zhí)行預(yù)算，依法接受人大、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督，這是政府最基本的職責(zé)，同時(shí)，各級(jí)人大也要依法履行好監(jiān)督職責(zé)，這也是最基本的職責(zé)，雙方都應(yīng)該做到，本文主要從人大層面分析這個(gè)問(wèn)題。人大在依法履職過(guò)程中，要抓好三個(gè)方面的工作：一是要加大人大代表培訓(xùn)，加強(qiáng)人大代表和政府財(cái)稅部門之間的溝通，促進(jìn)政府財(cái)稅部門改進(jìn)預(yù)算編制等方式，逐步將項(xiàng)目支出預(yù)算細(xì)化到目級(jí)科目，讓更多的代表讀懂預(yù)算，至少要讓每個(gè)代表團(tuán)都有人看得懂預(yù)算，了解預(yù)算編制、安排、使用的基本情況，努力為人大代表依法審查和批準(zhǔn)預(yù)算、決算創(chuàng)造條件。二是要督促政府將所有收支都納入預(yù)算管理，一方面要堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出的基本原則，把年初預(yù)算編實(shí)；另一方面要改進(jìn)行政管理方式，增強(qiáng)工作和預(yù)算安排的協(xié)調(diào)性，減少年中的調(diào)整追加，把人大批準(zhǔn)的預(yù)算實(shí)施好，維護(hù)人大批準(zhǔn)預(yù)算的嚴(yán)肅性。三是對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為，一定要依法追究責(zé)任，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，這是一個(gè)各級(jí)人大和各級(jí)政府都需要反思的問(wèn)題。我們認(rèn)真地想一想，為什么每年的審計(jì)工作報(bào)告都發(fā)現(xiàn)了那么多擠占、挪用和違規(guī)使用財(cái)政資金的行為，并且屢禁不止，筆者認(rèn)為，一個(gè)最主要的原因就是沒(méi)有做到依法理財(cái)，違法成本太小，違法者沒(méi)有依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從執(zhí)法和監(jiān)督層面分析，也有一些亟待完善的地方，預(yù)算法頒布近20年，還沒(méi)有因?yàn)檫`犯預(yù)算法引起的訴訟案件見諸報(bào)端。

二、保障范圍的問(wèn)題。財(cái)政收支矛盾是永恒的主題，任何時(shí)候，有限的財(cái)政資金都不可能滿足各方面的需要。十八屆三中全會(huì)提出了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，進(jìn)一步明確了財(cái)政資金保障的方向，這也是人大審查監(jiān)督預(yù)算的一條最基本的原則。因此，要促進(jìn)政府部門把握好財(cái)政的保障范圍，堅(jiān)守財(cái)政的公共性，按照“取之于民，用之于民”的基本原則，按照中央和各級(jí)黨委的決策部署，按照大多數(shù)人民群眾的意愿，把更多的財(cái)政資金投向人民最需要的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了財(cái)政保障范圍越來(lái)越寬、標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高、支出壓力越來(lái)越大的傾向。各級(jí)人大在預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程中，對(duì)此要引起警惕，關(guān)注三方面的問(wèn)題：一是要保重點(diǎn)，把貫徹落實(shí)重大決策部署、保障民生、支持重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施作為支出重點(diǎn)；二是要做到量力而為，有多少錢辦多少事；三是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，做到不缺位、不越位，只要是市場(chǎng)能夠自行調(diào)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，就不應(yīng)投入財(cái)政資金，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政資金介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的項(xiàng)目進(jìn)行清理，落實(shí)好市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求；反之只要是市場(chǎng)不能提供服務(wù)的公共領(lǐng)域，財(cái)政就應(yīng)主動(dòng)買單。

三、安全有效的問(wèn)題。人大批準(zhǔn)預(yù)算后，執(zhí)行預(yù)算的主體是各級(jí)政府。保障財(cái)政資金安全運(yùn)行，防止財(cái)政資金被擠占、挪用甚至浪費(fèi)，是各級(jí)政府最起碼的職責(zé)。這是一個(gè)老問(wèn)題，也是一個(gè)比較頑固的問(wèn)題，每年都有這樣那樣的問(wèn)題發(fā)生，人民群眾意見很大，各級(jí)人大要督促各級(jí)政府相關(guān)部門認(rèn)真分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，研究解決的對(duì)策，把財(cái)政資金管好。近幾年來(lái)，資金使用效益越來(lái)越受到社會(huì)各方面的關(guān)注，這是對(duì)人大監(jiān)督預(yù)算和政府執(zhí)行預(yù)算提出的一個(gè)新要求。資金使用后取得了什么效果？是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)算安排的目標(biāo)？政府要向人大報(bào)告，人大要向人民交代，都要接受社會(huì)的監(jiān)督。因此，政府在預(yù)算編制前要進(jìn)行充分的可行性研究，預(yù)算執(zhí)行中要加強(qiáng)監(jiān)督管理，預(yù)算執(zhí)行后要進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，確保預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性。

2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求，也明確了將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理的方向。因此，在預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程中，也要高度重視地方政府債務(wù)問(wèn)題，督促政府有關(guān)部門逐步化解存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)。把監(jiān)督重點(diǎn)放在三方面：一是處理好政府債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，審查風(fēng)險(xiǎn)是否可控？二是監(jiān)督政府債務(wù)舉借、管理和償還是否規(guī)范？資金使用是否取得預(yù)期效果，是否存在損失、浪費(fèi)的問(wèn)題？三是督促將政府債務(wù)先納入財(cái)政歸口管理，為納入全口徑預(yù)算管理創(chuàng)造條件。

當(dāng)然，做好新形勢(shì)下的人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，應(yīng)當(dāng)抓住五個(gè)著力點(diǎn)，從善于監(jiān)督上下工夫，才能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)：一是要發(fā)揮好代表的主體作用。人大代表及其常委會(huì)組成人員是預(yù)算審查和監(jiān)督的主體，要做好咨詢和服務(wù)工作，使他們更多地了解預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和資金績(jī)效情況，更有效地依法行使自己的權(quán)力。二是要認(rèn)真落實(shí)“全口徑”的要求。一方面要加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的溝通，督促其將所有政府性收支納入預(yù)算管理，接受人大、審計(jì)和社會(huì)的監(jiān)督；另一方面要改進(jìn)監(jiān)督方式，在“加強(qiáng)”方面尋找突破口，提高人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)效。三是要積極探索地方財(cái)稅管理立法。地方財(cái)稅管理立法的數(shù)量總體偏少，這既有我國(guó)財(cái)政管理體制高度集中的客觀因素，也有我們自己的一些主觀原因。要按照建設(shè)法治中國(guó)的要求，認(rèn)真研究當(dāng)前財(cái)政改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，把握重點(diǎn)，將運(yùn)行效果較好的政府規(guī)章，通過(guò)地方立法的形式固定下來(lái)，完善財(cái)稅法規(guī)。四是要借助外部力量。預(yù)算審查和監(jiān)督是法律性、政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，但各級(jí)人大的力量畢竟十分有限。因此，還應(yīng)當(dāng)借助各方面的專業(yè)力量，為我所用。首先要做到加強(qiáng)與財(cái)政、審計(jì)部門的溝通和聯(lián)系，他們既是人大監(jiān)督的對(duì)象，也應(yīng)當(dāng)是合作的伙伴、依靠的力量；其次也可以借助中介機(jī)構(gòu)和有關(guān)專家參與預(yù)算審查監(jiān)督工作。五是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式。全國(guó)各地都在積極探索這方面的工作。據(jù)筆者了解，北京、安徽、浙江、上海等地在預(yù)算審查監(jiān)督方面，就有一些好的做法，比如選擇幾個(gè)部門，對(duì)其預(yù)算和決算草案進(jìn)行重點(diǎn)審查；請(qǐng)審計(jì)查出問(wèn)題的有關(guān)單位負(fù)責(zé)人列席常委會(huì)會(huì)議，等等。這些做法，都可以在深入研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際逐步地開展。

（作者單位：云南省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)）