縣級人大常委會如何提前介入規范性文件備案審查

張波

規范性文件前置審查是指縣級以上人民政府對所屬工作部門制定的規范性文件在正式印發前進行合法性審查的監督制度。建立規范性文件前置審查制度，其目的是要把對規范性文件的合法性審查監督的關口前移，預防違法過錯于未然。隨著監督法和《湖南省規范性文件備案審查條例》的頒布實施，湖南省溆浦縣人大常委會通過依法完善制度，加強組織領導，落實工作部門職責，不斷總結工作經驗，創新工作方式，穩步實行了監督前移，將人大常委會的監督審查提前介入到縣人民政府制定規范性文件的過程中，實現規范性文件事后審查與事前審查相結合的工作格局，拓寬了審查途徑，強化了監督力度，規范了政府立規行為，避免了行政行為源頭違法，促進了依法行政。現結合湖南省溆浦縣規范性文件備案審查工作實際，就縣級人大常委會如何提前介入規范性文件備案審查進行探討和交流。

一、開展規范性文件前置審查的具體做法

前置審查，是指對規范性文件在出臺前進行監督審查。溆浦縣啟動規范性文件前置審查具有一定的歷史背景。如2008年，該縣人民政府以縣長會議紀要形式，將法律規定的由該縣水利行政部門征收的水土流失防治費改由該縣公安機關代征。溆浦縣人大常委會依據群眾的申請，對該會議紀要的合法性進行了審查。審查后認為，會議紀要違法設定行政委托，是不合法的，責令縣人民政府進行自糾。該縣政府接到縣人大常委會審查意見后，立即停止了會議紀要的執行，取消了委托代征。可后來該事實被新聞媒體公開報道，在全社會引起了強烈反響。該縣人民政府吸取了深刻教訓，重新認識了規范性文件備案審查的重要性，并以此為契機，加強了與縣人大常委會工作上的溝通與聯系，嚴格規范性文件制定出臺的審核，逐步推行了規范性文件事前審查，溆浦縣人大常委會提前介入部分規范性文件出臺前的審查監督，取得了較好的政治效果與社會效果。

（一）文件出臺前政府主動要求審查。該縣人民政府制定涉及面廣、影響力大、疑難多的文件，在文件出臺前主動與縣人大常委會聯系，要求進行審查，嚴把審核關。一是報送文件征求意見稿，主動要求審查。縣人民政府將起草的文件以征求意見稿形式抄送到縣人大常委會備案審查機構即內司工委。內司工委按照文件的性質分送到縣人大常委會相關的工作部門進行初審，內司工委根據初審意見，再次從文件的合法性、合理性進行審核后，形成審查意見反饋到該縣人民政府法制部門。該縣人民政府依據反饋意見，進行修正完善，最后提交政府常務會議研究，從層級監督上嚴把了文件審核關。近兩年來，人大常委會共收到縣政府主動要求事前審查的《溆浦縣建設工程招投標實施辦法》等文件5份，經人大常委會審查后提出修改意見的2份，提出修改建議3條。溆浦縣人大常委會內司工委在審查縣人民政府抄送的《溆浦縣城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》征求意見稿時，審查認為文件直接設置違法行為的處罰不合法，建議對每一違法行為的處罰應引用具體的法律法規條文。該縣人民政府采納了縣人

大常委會內司工委的反饋意見，將文件進行了修正完善。文件公布后得到了順利實施。二是參加研討會議，進行事前審查，該縣人民政府對涉及面廣、糾錯成本高的文件，制定過程中時常召集相關部門負責人會議進行研討，縣人大常委會相關工作部門負責人也參加會議，對文件制定的背景、目的、依據等進行討論和審查。如2010年該縣發生了“2.12”火災，受災戶相當廣泛，善后工作難度很大。為了制定《溆浦縣2.12火災善后處置工作通知》，縣人大常委會內司工委負責人兩次參加了政府研討會，對文件制定發表了很好的建設性意見。

（二）邀請人大常委會領導列席政府常務會議，審查文件出臺。該縣人民政府出臺一些重大的規范性文件前都召開了政府常務會議，并主動邀請縣人大常委會領導列席會議，嚴把審核關。為提高審查質量，會議前，該縣人民政府將文件送審稿送縣人大常委會領導審閱，確保了審查時間充足，審查內容全面，會議上發表意見具有針對性，提高了審查效果。

二、規范性文件進行前置審查的現實意義

通過兩年來的實踐探索，我們認為前置審查有著事后審查不可替代的作用。

（一）前置審查有利于嚴把文件審核關。地方國家機關頒布的規范性文件，多數是為推行某一項工作而將國家的有關政策、法律法規具體化。而這些國家機關是本行政區域政治、經濟、文化、社會事務的管理者，起草制定文件時，有可能對國家的政策和法律法規的精神沒吃透，或者出于工作簡單化等等，致使制定的文件不能完全達到合法、公正、合理、可行。同時，一些下屬機關往往習慣于執行“紅頭文件”，沒有認真對照法律法規，具有某些盲從性，以致不合法文件也照常執行、行政違法隨之而產生。因此，對文件出臺前進行審查監督，嚴把審核關，確保文件合法合理性，就能真正從源頭上避免行政違法行為的發生。

（二）前置審查有利于強化監督實效。近年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和政府職能的轉變，少數部門受利益驅動，不顧國家法令和政策規定，制定出臺違法、不適當的規范性文件，造成“政府權力部門化、部門權力利益化”以及有令不行、有禁不止、政令不通，上有政策、下有對策等問題的發生。要解決此類問題，一定要從制度上尋求出路，一定要有切實可行的措施作為具體方法。拓寬文件審查途徑，強化法律監督職能就是保證政令暢通，解決上有政策、下有對策等問題的有效措施和具體方法，有利于克服政府權力部門化、部門權力利益化，推進依法行政。而對文件進行事前審查，就是拓寬文件審查的最好途徑。

（三）前置審查有利于提高行政效率。前置審查是將監督的關口前移，從源頭上控制行政違法行為的發生，從而可以避免由于事后備案審查的相對滯后性，使一些有違法內容的文件被糾正之前已經實施而造成無法彌補的損失，或者即使損失可以彌補，付出的成本也太高。而且建立規范性文件前置審查機制，可以有效地解決行政違法和濫用職權問題，并且糾錯的成本低，效率高。

三、完善前置審查機制的幾點思考

要完善前置審查機制，就必須對前置審查相關的事宜進行規范。

（一）要建立審查銜接機制。由于法律沒有明確規定地方人大常委會的前置審查權力，因此，在實際操作中，需要與規范性文件制定機關建立科學合理的銜接機制，激發制定機關要求審查的主動性和積極性，從而達到有效監督的目的。

（二）要建立審查反饋機制。制定機關認為規范性文件內容特別重要，或者對某些問題存在疑慮，在公布前將征求意見稿送縣人大常委會備案審查機構，備案審查機構應及時初審或分送相關機構審查研究，審查后，由備案審查機構將意見或建議反饋給制定機關。

（三）要堅持把握適時適度。縣人大常委會進行前置審查的并非所有文件，如果制定機關要求將所有文件進行事前審查，一則工作量大，不利于行政工作開展；二則縣人大常委會備案審查機構人員偏少，精力有限，根本不可能應對，從而降低審查質量乃至影響整體工作效率。因此，應明確前置審查的文件僅限于涉及面廣、影響力大、糾錯成本高等文件。

（四）要加強審查機構隊伍建設。要開展好規范性文件前置審查工作，縣人大常委會備案審查機構工作人員必須加強業務學習培訓，提高自身的綜合素質；同時各級黨委要重視審查機構隊伍建設，充實審查機構的力量，增加人員編制，配備法律業務素質較強的人員從事備案審查工作，為工作開展提供有力保障。

（作者單位：湖南省溆浦縣人大常委會辦公室）