談司法體制改革后省級以下地方人大及其常委會與司法機關的關系

王彥茹

黨的十八大以來，司法改革作為中國全面深化改革的重要組成部分受到了全社會的廣泛關注。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為司法改革指明了方向。2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》《上海市司法改革試點工作方案》和《關于設立知識產權法院的方案》標志著我國深化司法體制改革進入了全面試點實施階段。中央決定，分別從我國東部、中部、西部選取上海、吉林、湖北、廣東、海南和青海6個省市開展司法改革試點工作，按照可復制可推廣的原則，在法官、檢察官員額制、司法責任制、職業保障機制、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理等方面進行試點。那么，人財物省里統一管理后，省級以下地方人大及其常委會與司法機關的關系，不僅關系到司法體制改革能否順利進行，更是關系到國家民主法治建設的大問題。

關于司法體制改革后省級以下地方人大及其常委會與司法機關的關系，目前主要存在兩種觀點：一是通過修改憲法和有關法律，將地方司法機關所有人員的任免和監督權全部賦予省一級人大及其常委會，省以下地方人大及其常委會不再對“兩院”行使監督權和任免權。二是地區中級法院和檢察院“兩長”由省人大常委會任免，其他人員按照法定程序分級任免，保留地方人大部分任免權。但是對“兩院”的監督權沒有說明，這正是框架意見及各試點省份所確定的關系路徑。

第一種觀點認為，省以下地方“兩院”的人事任免權和監督權都由省級人大及其常委會行使，省級以下地方人大及其常委會不再對“兩院”行使監督權和人事任免權，這更符合司法體制改革的目的要求。司法體制改革的目的就是解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，完善和發展中國特色社會主義司法制度。然而影響司法公正和制約司法能力的深層次問題是什么呢？大家的普遍共識是：司法機關內部管理的行政化、人員管理的混同化、人財物管理的地方化（以下簡稱“三化”）。司法體制改革的目的就是要改變這“三化”現狀，擺脫外部干擾，激發內在活力。既然按照司法體制改革總體框架和試點方案的要求，省以下“兩院”的人財物由省級統一管理，那么“兩院”的人事任免權和監督權也應當由省級人大及其常委會統一行使，才更符合去地方化的要求，否則，就是不徹底的去地方化，還會給地方不當干預司法留下途徑和空間，這顯然不符合司法體制改革的目的要求。

這更有利于人大及其常委會監督的實效性。司法機關人財物歸地方管理時，地方人大監督的剛性明顯不足，假使地方司法機關人財物都由省里統管，那么，地方人大及其常委會更是失去了剛性監督的依據。也許有人認為，人大及其常委會對司法機關監督的實效性與司法機關人財物權力歸屬聯系不大，地方失去對本級司法機關人財物的管理權，并不會從根本上影響地方人大及其常委會對司法機關的剛性監督。有人認為，地方人大及其常委會監督本級司法機關的有效性的基礎有兩個：一個是憲法和法院、檢察院組織法等法律明確賦權的規定。即“地方各級人民法院、人民檢察院對產生它的國家權力機關負責，并報告工作，各級人民法院院長和人民檢察院檢察長都由本級人民代表大會選舉產生，‘兩院其他法律職務的任免權由本級人大常委會行使，本級人民代表大會及其常委會對人民法院和人民檢察院行使監督權”。另一個就是地方司法機關人財物由地方黨委、政府管理?！皟稍骸痹洪L、副院長人選的提出、黨組成員的任免、編制、經費多少主要都由地方黨委、政府說了算，這也為同級人民代表大會及其常委會行使監督權奠定了基礎。如果，地區法院院長和檢察長由省里任免、人財物由省里統一管理，那么，地方人大及其常委會對“兩院”的監督就失去了重要基礎，會使地方和省人大的監督流于形式，處于兩難的尷尬境地，誰都監督，誰都監督不好。況且，這樣配置權力也是不科學的，人大及其常委會的監督權應當與“兩長”的任免權及“兩院”人財物權力的管理權相對應，否則，就違背了權力配置的屬性，就達不到應有的監督目的。

省級以下司法機關司法人員的法律職務及工作均由省級人民代表大會及其常委會任免及監督也存在一些難題。一是統一任免尚無法律依據。目前，全省法院的審判員、副庭長、庭長、審判委員會委員、副院長、院長，檢察院的檢察員、檢委會委員、副檢察長、檢察長等所有法律職務均由省人大及其常委會任免尚無法律規定。而且工作量大，需要分期分批任免，可能會影響到司法機關的正常工作。二是如何進行有效監督。省人大及其常委會有關人員配備及工作原本只是對省法院和省檢察院，如果將全省司法機關的監督職責全部賦予省人大及其常委會，肯定會造成工作量的成倍增長，監督的實效性有待商討和觀察。

第二種觀點認為，分級任免和監督恰恰是既有法律依據也可以解決省人大及其常委會監督工作量大且鞭長莫及的問題，是目前處理省級以下司法機關與人大關系的最好選擇。

但是，正如第一種意見認為的那樣，其局限性在于：一是去地方化不徹底。去地方化就要徹底去掉地方化。按照現有的人大與司法機關的關系看，除了監督法賦予的監督方式外，有些人大常委會仍在就個案進行轉辦、交辦、督辦，這些案件很大一部分是領導批示的案件。有的說是個案監督，有的說是類案監督，有人還說離開個案人大及其常委會將無法對司法機關進行有效監督。人大及其常委會開展工作要依法進行，個案監督或者類案監督的依據在哪？正如全國人大常委會關于監督法釋義中闡明的那樣，“實際上并不是‘個案監督，因為并不是由人大常委會集體行使職權，而是屬于處理信訪的工作問題，監督法對此沒有作規定，今后需要在總結實踐經驗的基礎上，繼續加以規范，按照規范化的要求，把處理信訪問題的工作做好，”這被司法機關認為是干預司法的一個重要途徑。因此，有去地方化不徹底的可能。二是人大監督的實效性無法保障。人大監督的實效性是有前提有基礎的，這個前提和基礎來源于憲法等法律規定，即“地方各級人民法院院長由本級人民代表大會選舉和罷免，地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責，對本級人民代表大會及其常委會負責并報告工作”和“地方各級人民檢察院檢察長由本級人民代表大會選舉和罷免，地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責，地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作”。如果“兩院”院長、檢察長由省級人大常委會任免，人財物由省級統一管理，那么省級以下地方人大及其常委會就失去了監督實效性基礎，其監督作用是十分有限的。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。司法體制改革必須堅持黨的領導，必須堅持正確的改革方向，必須堅持人民代表大會這個根本政治制度，必須發揮基層的創新精神。只要是堅持了司法改革的正確方向，只要是堅持了人民代表大會制度，司法體制改革后的省級以下司法機關該怎樣產生，歸誰監督，不要設定一種模式，不妨多試一試，讓實踐和結果告訴我們該怎樣選擇不是更好嗎？

（作者系吉林省延邊州人大常委會內務司法委員會主任）