淺析鄉鎮人大監督工作的“弱”

邱偉華

鄉鎮人大監督具有其獨特的優越性，如，評議基層所站是鄉鎮人大充分發揚民主，進行有效監督的一種重要手段；鄉鎮人大身處民主法制第一線，對法律實施和國家政策的落實情況能夠在第一時間內掌握，監督及時；鄉鎮人大直接面對民眾，知民情、懂民意，能夠真實、具體地反映民眾意愿；代表在群眾中具有一定的影響力和號召力，代表效應對促進社會發展具有積極的作用，等等。但鄉鎮人大監督工作也有其薄弱點，主要表現在監督成效不明顯、監督意見難落實以及鄉鎮人大工作的威信未完全樹立，等等。具體分析如下：

一、鄉鎮人大監督的最大弱勢在于監督力量的不足

首先，監督力量的薄弱表現在代表的力量不足。鄉鎮代表的力量不足可用“軟、弱、渙、散”四個字來形容。“軟”表現在大部分代表的主動作為不夠。鄉鎮代表對人大監督工作的主動參與性不強。在監督過程中，敢于向被監督對象提出質疑的代表少，有時會因怕得罪人，而使原本應該糾正的錯誤維持下去。“弱”表現在代表的綜合素質不高。鄉鎮人大代表在政治素質、口頭表達能力、書面表達能力、文化素質、思考問題的前瞻性和科學性、組織紀律性、公益意識等方面表現較弱。代表大多來自農民群體，具有分散性、個性強、現實主義濃厚的特點，與國家和人民賦予的期望值還有差距。“渙”表現在閉會期間代表外出的多，在位不在崗現象比較嚴重。代表屬兼職，考慮自身的生計問題是無可厚非的。大多數代表往返于外出務工城市與鄉鎮，有的長年在外地，對代表履職帶來一定的負面影響。“散”表現在代表未形成強烈的共識。雖然鄉鎮人大代表大多同屬農民身份，但隨著市場經濟的不斷發展，這些代表又分別由鎮村干部、企業家、務工人員、種養大戶、個體工商戶等組成。不同的個人身份，所關心的問題不同，彼此之間的交往、溝通甚少，因此在一些具體的監督工作中不能形成強烈一致的監督共識。

其次，監督力量的薄弱表現在鄉鎮人大主席團的底氣不足。這種不足一是源于鄉鎮人大主席團在閉會期間的法律地位不夠明確。根據地方組織法的規定，鄉鎮人大在閉會期間不設常設機構，只由鄉鎮人大主席和副主席負責組織代表開展活動。1988年，福建省人大常委會雖然出臺了對鄉鎮人大主席團工作的暫行規定，但賦予鄉鎮人大主席團在閉會期間的職能定位已不適應新形勢的要求，鄉鎮人大主席團在閉會期間發揮作用顯得比較尷尬。二是源于鄉鎮人大主席團的自身力量薄弱。以本屆為例，福建省上杭縣鄉鎮人大主席團成員按7～9人配備，主要由鄉鎮黨委書記、人大主席、人大秘書和其他鄉鎮人大代表（主要有鎮團委或婦聯干部、其他機關干部、村干部）組成。鄉鎮人大主席團的組成因為干部占多數，主席團成員因工作原因調離本行政區域時，一旦沒有及時補選，就容易造成主席團成員缺額，在一定程度上影響了鄉鎮人大工作的開展。同時，也因為干部占多數，在開展人大監督工作時，不能真正做到動真碰硬，對政府的工作很少進行審議，對規范性文件的備案審查這一職能基本閑置不用。

第三，監督力量的薄弱表現在鄉鎮人大干部隊伍的活力不足。目前，上杭縣鄉鎮已配齊專職人大主席，但未配備副主席。鄉鎮人大主席專職不專干的現象比較嚴重，鄉鎮人大主席往往要花大量的時間和精力去做黨委安排的其他工作，甚至分管政府部門的一些具體工作。上杭縣22個鄉鎮中有18個鄉鎮的人大主席分管政府重要工作，既做“運動員”，又做“裁判員”，給人大監督工作帶來不便。各鄉鎮雖然配有鄉鎮人大秘書，但均屬兼職，且調整頻繁，分散了開展鄉鎮人大工作的精力。鄉鎮人大主席和人大秘書若同時“脫崗”，鄉鎮人大工作就出現“空檔”。此外，在現實的縣級干部管理使用中，正科級被視作大多數干部仕途的封頂，作為正科級的鄉鎮人大主席在提拔使用和交流輪崗上的機會不多；鄉鎮人大秘書被列入后備干部的概率極低。這些原因都導致鄉鎮人大干部隊伍的活力不強。

二、鄉鎮人大監督工作的弱源于法律保障不給力

人大監督最全面、最直接地體現了一切權力屬于人民的人民主權原則，應當在國家監督體系中具有最高權威性。但現實中，鄉鎮人大監督的權威性并未完全樹立，時有被監督對象敷衍應付的情況，究其原因，主要在于法律對鄉鎮人大監督的規定不明確，法律后果不夠剛性，鄉鎮人大的權利有限。

監督法和《福建省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》未將鄉鎮人大主席團列入監督主體。鄉鎮人大主席團在閉會期間行使監督權時只能參照上述法律、辦法。地方組織法中對鄉鎮人大行使的職權給予具體的規定，但對鄉鎮人大主席團和鄉鎮人大主席的職權并沒有作具體的規定。目前，鄉鎮人大主席團和鄉鎮人大主席在閉會期間所開展的工作屬在法律范圍內的工作創新，并無完全的法律依據。法律對鄉鎮人大監督的法律后果也未作相應的規定，這影響到鄉鎮人大工作的法律效力問題。

從鄉鎮人大現行工作制度來說，大多數鄉鎮人民代表大會一年只開一次會議，會議時間跨度大，會期短，一般只有一天的時間，討論審議的時間很少，有的重大事項根本就沒有列入會議議程。因此，通過鄉鎮人大會議發揮鄉鎮人大的監督作用的效果甚微。

三、鄉鎮人大監督工作的弱源于鄉鎮工作體制的不暢

現行的鄉鎮工作體制以黨政為主，鄉鎮的重大決策、事項都是由鄉鎮黨委決定或黨政聯席會議研究決策后由政府執行，黨委的一些重要決定并沒有依照法律程序提交鄉鎮人民代表大會形成決議。而在黨政工作會議上，鄉鎮人大主席只是作為被邀請的參會對象，對會議的話語權只能憑借黨委書記對人大工作的重視程度而定。鄉鎮政府的負責人都是鄉鎮黨委成員，鄉鎮人大的監督也有一定難度。在為民代言與維護班子團結之間，鄉鎮人大主席要顧慮的問題很多，在監督與支持中很難找到平衡點。

在鄉鎮人大監督工作中最常用的“評議部門”這一有效手段，隨著機構改革而面臨著監督意見難落實的難題。目前鄉鎮大多數與群眾利益密切相關的基層所站是受上級主管部門領導管理的，如派出所、司法所、國土所、林業站、中小學校、衛生院、供電所、煙草站等。對于這些基層所站，鄉鎮政府沒有完全的領導權，甚至沒有領導權。而基層所站本身的行政支配權很小，大部分工作需要向上級請示。這種管理體制造成的后果就是，基層所站主要向上負責，而不需向鄉鎮負責；或者說，基層所站愿接受鄉鎮人大的監督整改意見，但同時要向上請示是否需要落實整改意見。由此，鄉鎮人大對其提出的監督建議較難得到落實保障。

鄉鎮人大工作經費沒有列入本級財政預算同樣是致使鄉鎮人大不能放開開展監督工作的原因之一。在上杭縣，鄉鎮人大主席在閉會期間組織代表開展活動和日常的工作費用開支都是實報實銷。這從側面反映，鄉鎮人大要開展某項具體的監督工作必須取得鄉（鎮）長的支持，換句話說，鄉鎮人大主席并沒有開展監督工作的實際決定權。

歸結一點，鄉鎮人大監督工作的弱在于沒有強有力的依靠，“單打獨斗”式的人大工作體制使得上級人大對下級人大支持不夠；對于分散的代表，鄉鎮人大只有組織權，沒有管理權。在沒有法律保障、上級支持、代表支撐的情況下，鄉鎮人大監督想要發揮出很大的作用，真的很難。

總結上杭縣近年來鄉鎮人大工作所取得的一些經驗做法，針對鄉鎮人大監督工作的“弱勢”成因，筆者認為可以在以下四個方面爭取突破。

弱勢轉化的思考對策之一：堅持黨的領導

一是黨委促成監督共識的形成。監督共識的形成強調的是監督工作對事不對人，目的在于糾正錯誤，促進發展，使監督者不再感到難為情，被監督者不再遮遮掩掩。共識的形成需要黨委給予一個定位。鄉鎮黨委要切實加強對人大工作的領導，同時也要支持人大依法獨立行使職權，凡應由人大討論、決定的重大事項，都要及時提交討論、決定，善于把黨的主張和重大決策通過法定程序成為國家意志，保證和促進鄉鎮人大職能作用的充分發揮。鄉鎮人大主席雖然不是黨委委員，但可以作為權力監督者正式參與黨政工作會議和黨委擴大會議，擁有話語權和表決權。黨委要督促政府部門增強人大意識，自覺接受人大監督，及時向人大通報工作情況。對鄉鎮人大主席團提出的關于增開鄉鎮人大會議的要求，黨委政府應給予積極支持和保障。

二是積極做好與黨委的溝通。鄉鎮人大要主動接受黨委的領導。在選擇監督議題上，要圍繞黨委的決策部署確定議題，事先征求黨委意見，取得黨委的同意和支持。要確保人大監督與黨委部署步調一致，使鄉鎮人大監督工作能為黨委決策提供參考。對在監督工作中遇到的問題，要積極爭取黨委的幫助解決，由黨委幫助統籌協調各方力量。鄉鎮人大主席團要主動向黨委匯報監督工作情況，并將監督意見與黨委溝通，聽取黨委的意見。

三是對人大監督意見落實給予制度保障。鄉鎮人大監督意見的落實是決定鄉鎮人大監督工作是否取得實效的關鍵，而要確保監督意見的落實，黨委發揮著重要作用。2014年6月，上杭縣委制定的《中共上杭縣委關于進一步加強鄉鎮人大工作的意見》為鄉鎮人大監督工作的落實提供了制度保障。《意見》要求，對人大在開展調查、視察、檢查等工作中提出的建議意見，鄉鎮黨委應給予高度重視并作為決策的重要參考；對人大組織開展的對部門和干部評議中提出的意見和建議，黨委要認真研究并作為干部考核、評先評優和使用的依據。《意見》的實施，對鄉鎮人大監督工作的成果運用給予了充分肯定和支持。有了制度保障，鄉鎮人大監督工作的意見落實就不再是一句空話。當下，鄉鎮人大監督工作還需要更多的具體的制度保障，如對不落實監督意見的相關部門負責人的問責，如何行使對政府規范性文件的審查權，如何規范鄉鎮人大主席團例會制度，等等。對于制度的出臺，一方面在于同級人大與黨委之間的溝通，另一方面在于上級人大出臺指導性工作意見。黨委與上級人大對鄉鎮人大監督意見的落實具有保障性作用。

弱勢轉化的思考對策之二：凝聚代表力量

首先是明確鄉鎮人大代表的履職責任。賦予每個代表具體的工作職責，分配一定的任務，明確工作責任，把任務寫入代表履職的要求中，列入代表履職考核量化內容，由代表在自由支配的時間中自行安排履職時間并完成。代表履職情況必須公開，只有公開，代表才能認真負起責任。因為對在眾多選民中能夠脫穎而出的代表來說，榮譽和面子至關重要。

其次是制定科學的鄉鎮人大監督工作規劃和計劃。明確屆內要做什么，每年要做什么，大概什么時候做，列出一個具體的時間表，讓每個代表知道，使他們可以預先安排好個人工作，積極參加代表活動。預先制訂的監督工作規劃和計劃，要讓代表共同參與，充分討論，讓他們先行介入，這樣在日后參加代表活動時，代表會表現出更多的熱情和主動性。監督工作規劃和計劃要寫入鄉鎮人大工作報告并交由代表大會審議通過，并列入財政預算，以利于閉會期間鄉鎮人大監督工作的開展有章可循。

再次是堅持“代表學習日”制度。學習的內容和課程根據監督議題內容與代表所需制訂。堅持每月一日的“學習日”，既是代表提高自身素質的一個途徑，同時也是代表相互交流的一個平臺。代表通過這個“學習日”開展交流、探討。無論這個“學習日”有多少代表參加，都必須堅持下去，需要改變的只有人大工作者的服務態度和學習議題的修正。所謂“你來或不來，我就在這里”，長此以往，定能改變代表“散亂”的弱勢。上杭縣的臨江鎮已固定開展“代表學習日”活動三年多。在這三年多的時間里，代表通過共同學習、密切交往，逐漸形成共識，該鄉鎮的人大監督工作始終排在全縣前列。

第四是完善代表關愛激勵機制。我們在要求代表積極履行代表職責和義務時，應該多關心代表的個人生活、工作情況，使代表對鄉鎮人大產生歸屬感，增強組織意識和紀律意識。在2014年黨的群眾路線教育實踐活動中，上杭縣人大征求各方面對人大工作的意見，有40%的代表意見提到希望縣級人大多關心、走訪代表。針對代表的意見，上杭縣人大常委會正在健全完善走訪慰問代表制度，對代表本人身患疾病或有其他重大事項時，由縣人大常委會代表聯絡委和辦公室對代表進行走訪和慰問。每年春節期間，對生活相對困難的縣人大代表進行走訪慰問。探索建立困難代表申報制度。有困難的人大代表可向縣、鄉人大提出援助申請，縣人大根據其實際情況協調相關部門給予幫助，幫助形式分為經濟補助、法律援助和組織協調三種。同時，對表現優秀的代表應給予更多的激勵機制，如表彰、宣傳、推薦下屆連任等等。通過關愛激勵代表，激發代表的履職熱情。

弱勢轉化的思考對策之三：形成工作合力

一是加強上下級人大之間的聯動監督。上級人大在監督工作的人力、物力、專業、戰略眼光等方面都具有優勢，對鄉鎮人大監督的弱勢是個最好的彌補。人大監督工作需要加強“上下一盤棋”的意識，統一的行動，統一的認識，統一的布局，可以大大提高鄉鎮人大監督的威懾力。一是在行政工作地位上，突顯鄉鎮人大監督的出師有名；二是在監督效率上，提高鄉鎮人大監督的專業性；三是在監督力量上，彌補鄉鎮人大監督力量薄弱的不足。尤其是對垂直管理單位的監督，通過上下聯動監督方式，更能強化對監督意見的落實。同時，鄉鎮人大參與上級人大的監督工作，在對監督的落實反饋上、對民情反映的調查上具有補充性。上級人大要加強對鄉鎮人大工作的指導，在法律的框架內，積極探索建立可復制、可推廣的制度，并促成創新制度的實際運用和推廣，不斷提高鄉鎮人大工作水平。對于工作力量相對薄弱的鄉鎮而言，通過學習效仿，可以迅速提高自身的工作能力。上杭縣人大堅持每季度一次的片區鄉鎮人大工作例會，在例會中發現亮點，總結經驗，交流心得，對鄉鎮人大工作起到了很好的促進作用。才溪鎮人大主席團的“一四七九”工作法正是集中了各鄉鎮人大主席團的先進經驗，濃縮了鄉鎮人大工作的精華，成為上杭縣鄉鎮人大工作的一個典型樣本。因此，鄉鎮人大監督工作需要依靠上級人大的支持，包括在平臺建設、智力支持、經費保障、制度建設等各個方面的支持，改變“單打獨斗”的工作局面，形成工作合力，不斷提高鄉鎮人大監督的工作力量。

二是加強與黨委相關部門的積極合作。鄉鎮人大主席要積極主動地與黨委相關部門合作，促進鄉鎮人民政府依法接受人大的監督。近年來，根據上杭縣委出臺的《中共上杭縣委關于加強人大與紀檢聯合監督工作的實施意見》，上杭縣建立健全了人大監督和紀檢監督相互聯動、相互促進的工作機制，實現優勢互補、形成合力。《意見》建立了責任追究制，對在聯合監督中發現的問題，責任單位、責任人不整改或整改不積極、不到位的，及時啟動問責機制，根據法律法規和政策由有權部門作出問責處理。涉及部門工作的由縣人大常委會啟動質詢和特定問題調查程序；涉及責任人的由縣紀委按有關程序進行紀檢監督、效能處理。與此同時，縣人大常委會的審議意見的落實情況、代表建議意見的辦理落實等監督落實情況列入鄉鎮、縣直各部門績效考評的內容之一，不斷提高政府有關部門對人大監督意見辦理的責任意識。縣級人大與黨委部門之間的合作，為鄉鎮人大監督暢通道路。在此基礎上，我們還可以積極探索與縣委組織部、宣傳部等相關部門的合作，在激活鄉鎮人大干部隊伍活力、擴大鄉鎮人大監督工作宣傳等方面取得進展。

三是借助外界的專業力量。專業性不強是鄉鎮人大監督工作的一個“瓶頸”，鄉鎮人大監督碰到的專業性強的工作主要是財務、工程質量、法律等。大多數鄉鎮人大代表是通過感性來判斷一項工作是否合理，或者雖然提出正確的意見，但較難提出能夠具體、科學解決問題的建議。而且不排除有些代表提出的建議具有片面性，甚至存有個人私利。鄉鎮人大監督不單是對某項工作的調查、跟蹤，還包括對該項工作提出糾錯建議。為提高鄉鎮人大監督工作的專業性，鄉鎮人大除可充分利用人大代表的人力資源，依靠本轄區代表的力量，組成專業代表小組，或主動向縣級以上人大邀請專業性強的代表，協助鄉鎮人大的監督工作外，還可在必要情況下，通過借助第三方的專業力量來幫助解決監督過程中遇到的專業問題。政府購買社會服務是一項發展趨勢，鄉鎮人大也可以大膽嘗試在一些專業性的問題上向社會購買咨詢服務，讓專家和專業團隊參與到監督工作中來，提供咨詢服務，增強人大建議的科學性和專業性。

弱勢轉化的思考對策之四：轉變監督方式

監督方式轉變的辦法很多，最大的轉變是建立開放式的監督。開放的鄉鎮人大監督工作包括：

1.監督議題選擇的公開。監督議題的選擇包括三大類，一是圍繞鄉鎮的工作規劃和重點項目而定，二是圍繞民眾反映強烈的熱點難點問題而定，三是圍繞鄉鎮的科學發展和社會穩定而定。通過投票、征求意見等方式，讓代表共同參與對鄉鎮人大工作監督議題的選定。

2.監督主體的擴大。對一些群眾關注強烈的熱點議題，可選擇部分群眾與代表一起，共同參與監督過程。如，對一些事關民生的重點項目決定組織召開聽證會，鄉鎮人大主席團會議向代表、群眾開放。

3.監督過程的公開。將鄉鎮人大監督工作的過程、結果通過人大工作網站、政務公開欄、有線電視欄目等宣傳媒體公開，尤其是監督結果的運用和落實。建議對未落實監督建議意見的單位采取“掛賬式”公開。掛在公開欄上一直沒有落實的代表建議就是對政府提高工作效率的一種最有效的督促方式。

4.監督過程的互動。鄉鎮人大監督工作的目的是保障憲法和法律的實施，維護公民的合法權益，推動政府工作科學開展。因此，鄉鎮人大監督應該是一種互動的過程，與民眾的互動，與鄉鎮政府的互動。（1）與民眾的互動。與民眾的互動體現鄉鎮人大對民眾滿意度的關注，包括民眾對鄉鎮人大監督的議題、工作的方式、結果的運用、落實是否滿意，包括對鄉鎮人大工作的滿意和對政府工作的滿意兩個層面。（2）與政府的互動，目的在于幫助政府糾正錯誤，傾聽民意，真正做到實踐群眾路線。這種互動有三種表現形式：一是鄉鎮人大主席團搭建平臺，促進政府傾聽民意，讓政府與代表、群眾代表直接面談、溝通。如健全規范民情懇談會制度。二是鄉鎮人大主席團將對信訪工作、執法檢查中發現的問題進行梳理分析，并將建議意見以專題報告的形式提交黨委，促進政府工作。黨委督促政府定期向鄉鎮人大主席團報告建議意見落實情況。三是鄉鎮政府就具體的重點項目或基層所站執法工作提請鄉鎮人大監督，進行促進政府工作的質量和效率的提升。

鄉鎮人大監督的任務很重，責任很大，施展的作用空間也很大，最重要的在于堅持。對法律、制度的堅持，對規劃、計劃的堅持，對公平公開的堅持。只要將維護民主法治、維護公民的合法權益、維護社會集體的公共利益的責任堅持下去，換取的就是支持——人民的支持、代表的支持、被監督者的支持。擁有了支持與擁護，鄉鎮人大監督還有什么弱勢可言呢？

（作者單位：福建省上杭縣人大常委會代表聯絡委）