人大代表選舉制度與人大代表代表性的發展歷程

倪玲芳

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表是這一制度的主體，人大代表選舉是基礎。隨著經濟社會的發展、社會主義民主政治的不斷完善，人大代表在發揮著越來越重要的作用，社會也對人大代表的代表性提出了更高的要求。人大代表的結構是人大代表代表性的重要內容，同時也反映了經濟社會發展的程度、社會階層的分化和社會和諧發展的要求。黨的十八大對人大代表的結構比例提出了明確要求；2010年以來，全國人大及其常委會先后修改了選舉法、代表法，從法律層面對人大代表制度進行了完善，同時更加明確了各方面代表的廣泛性、代表性。在實踐中，從2011年開始，全國自下而上開展五級人大代表的選舉，這是首次實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。從各地的選舉結果看，代表結構比例總體得到優化，但也存在一些問題，需進一步努力改善。研究人大代表結構和代表性這個問題，對于深入學習貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，完善人民代表大會制度，提高人大代表的代表性，發展社會主義民主政治，具有一定意義。對人大代表結構和代表性問題研究，離不開人民代表大會制度理論、代表選舉制度，也要從實踐和歷史的角度，關注人大代表結構和代表性的發展歷程。

一、人大代表選舉制度的發展

選舉制度是人民代表大會制度的基礎和前提，選舉制度包括由憲法、選舉法等組成的法律制度，以及相關選舉政策文件組成的政策體系。其中，選舉法是保障公民依法行使選舉權和被選舉權、依法產生各級人大代表的重要法律。選舉法最早于1953年制定，1979年重新修訂，其后經過四次修改（包括1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議；1986年，第六屆全國人大常委會第十八次會議；1995年，第八屆全國人大常委會第十二次會議；2004年，第十屆全國人大常委會第十二次會議）。2010年3月，十一屆全國人大三次會議對選舉法進行了修正，這次修改是1979年選舉法重新修訂以來的第五次修改。

1953年2月中央人民政府委員會制定了第一部選舉法，我國選舉制度開始了一個不斷完善的過程，這部法律確立了普遍、平等、直接選舉與間接選舉相結合的原則。1979年7月五屆全國人大二次會議修訂了選舉法，對我國選舉制度進行了改革和發展，主要的內容包括實行差額選舉，實行候選人多于應選代表名額的選舉，直接選舉多于二分之一至一倍，間接選舉多于五分之一至二分之一；擴大了直接選舉的范圍，直接選舉的范圍擴大到了縣、自治縣；各政黨、人民團體或者選民、代表附議，都可以提出候選人，改進了辦法，擴大了民主權利；推薦候選人的政黨、團體和選民應當向選舉委員會介紹候選人的情況。1982年12月，五屆全國人大五次會議進行了一些修改，主要內容包括：對人口特多的鎮，或者企事業職工人數在總人口中所占比例較大的縣，經省級人大常委會決定，農村每一代表所代表人口數同鎮或者企事業職工每一代表所代表人口數之比可以小于四分之一直至一比一。對直接選舉中未選滿的另外選舉，超過選票的三分之一即可當選；對歸僑代表、少數民族代表作了更具體的規定。1986年12月，六屆全國人大常委會十八次會議，對選舉法進行了修改，包括減少代表名額，規定選民或者代表10人以上可以聯名推薦代表候選人；完善少數民族的選舉等。1995年2月，八屆全國人大常委會第十二次會議，對選舉法進行第三次修改，主要內容包括縮小農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，對于選舉全國和省級人大代表，農村與城市代表的人口數改為四分之一；適當簡化選舉程序。2004年10月十屆全國人大常委會第十二次會議的修改，完善了直接選舉中正式候選人確定的方式，對仍不能對正式候選人形成一致意見的，可以進行預選；增加可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。

2010年選舉法修改的主要內容，對法律條文有20處作了修改，其中與代表的結構和代表性相關的主要內容包括：

一是關于城鄉按相同人口比例選舉人大代表。根據我國國體、政體，實行城鄉相同人口比例選舉人大代表，應體現以下3個原則要求：一是體現人人平等，主要是保障公民都能夠有平等的選舉權，實行城鄉按相比選舉代表；二是體現民族平等，保障各民族都有適當數量的代表；三是體現地區平等，保障各地方在國家權力機關有平等的參與權，各行政區域都應有相同的基本名額數，選舉一定數量的代表。這三個平等是有機統一的整體，三者不能相互忽視。代表性人物比較集中的地方，也應給予適當照顧。選舉法第十四條規定：“地方各級人民代表大會代表名額，由本級人民代表大會常務委員會或者本級選舉委員會根據本行政區域或者各選區的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配。在縣、自治縣的人民代表大會中，人口特少的鄉、民族鄉、鎮，至少應有代表一人。”“地方各級人民代表大會代表名額的分配辦法，由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會參照全國人民代表大會代表名額分配的辦法，結合本地區的具體情況規定。”各地根據這些原則修改地方性法規和分配辦法，體現人大代表的代表性。

二是關于鄉鎮人大代表名額及其分配。近幾年來，全國的一些縣（市、區）進行撤鄉并鎮、撤鎮改街工作。撤并后，鄉鎮規模較大，人口數比較多，有的人口多達十幾萬甚至二十幾萬，原來選舉法規定人口超過九萬的鄉、民族鄉的代表總名額不得超過一百名；人口超過十三萬的鎮的代表總名額不得超過一百三十名。現修改為“代表總名額不得超過一百六十名”。鄉級人大代表名額由縣人大常委會確定，報上一級人大常委會備案。

三是關于推薦代表候選人的人數。各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦代表候選人時，是按應選名額提，還是按差額提。這個問題在以往選舉時，沒有明確規定。這次選舉法專門作出規定，各政黨、各人民團體聯名或者單獨推薦的代表候選人的人數，每一選民或者代表參加聯名推薦的代表候選人的人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額。直接選舉中，選民參加聯名提名代表候選人，應按應選人數聯名，否則是無效的。

此外還對選舉委員會組成人員的回避，代表候選人的近親屬不得擔任監票人、計票人等作了規定。

選舉法的每次修改，無不反映出了選舉制度的基本原則。這些修改從不同的角度反映出人大代表應當具有廣泛的代表性。

二、人大代表的代表性

人大代表應當具有廣泛的代表性是人民代表大會制度的本質要求。我國的人民民主專政的國家性質，決定了國家的一切權力屬于人民。人大代表是否有廣泛性，關系到人民當家作主權利的實現，關系到人民代表大會制度的優越性的發揮。人大代表作為國家權力機關的組成人員，作為人大的主體，我國的人大代表又是兼職制，要使人大發揮權力機關的應有作用，人大代表自身來源的廣泛性、合理的結構就顯得十分重要。

人大代表的代表性，是與我國選舉制度的基本原則緊密相連的。我國選舉制度的完善，形成了普遍、平等、差額、直接與間接選舉相結合、無記名投票等選舉原則。普遍性指的是享有選舉權的公民具有廣泛性、普遍性，絕大多數公民都有選舉權。平等性是公民在選舉中的地位平等，有同等的選舉權。差額選舉是指候選人人數多于應選名額的一種選舉制度，是選舉法的重要原則。選舉原則貫穿于選舉法實施和選舉整個過程中。同時，也為選舉產生的人大代表的代表性打下了基礎。

新修改的選舉法將人大代表的廣泛的代表性作為重要內容。全國和地方各級人大，是最高和地方的國家權力機關，要有廣泛的代表性。從目前存在的一些問題看，主要是有的群體代表比較集中，影響了廣泛的代表性。因此，選舉法規定，全國人大和地方各級人大的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子的代表；應當有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。

人大代表的代表性最直接的體現是代表的結構，主要是通過對人大代表的基本情況、代表構成情況和地域空間分布來反映。人大代表的基本情況，包括性別、年齡 、政治面貌、民族、文化程度等情況；代表構成主要包括代表各職業構成，非公經濟人士、農民工、連任代表等綜合情況，以及代表的地域分布。

三、經濟社會不斷發展，實現城鄉按相同人口比例選舉代表

黨的十七大提出，要逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。2009年以后，全國人大常委會法工委會同辦公廳有關局室、中組部等方面到各地調研，征求修改選舉法的意見，重點聽取對逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表問題的意見。應該說，當時的選舉法對地方各級人大代表名額確定的原則、程序和代表分配的方式作了法律規定，較好地解決了實踐中由于城鄉人口差距懸殊帶來的代表比例失衡問題，適應了經濟社會發展的需要。隨著改革開放的深化、公民政治參與意識和權利意識的不斷增強，特別是城市化進程的加快，要求城鄉實行按相同人口比例選舉人大代表，享有平等政治權利的呼聲較高，修改前選舉法原有的規定已難以適應經濟社會和改革發展的新要求。因此，2010年選舉法的修改是十分必要的。城鎮化是現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，目前我國常住人口城鎮化率為53.7%。城市化不僅帶來城鄉人口結構和經濟發展的巨大變化，同時，也必然會推進民主政治發展的進程。選舉法修改后，一步到位實行同比例選舉人大代表，結束了分配代表名額時區分城鄉的做法，這是選舉權平等的一大歷史性進步。實行城鄉同比選舉人大代表后，直接選舉的選區劃分會有一些變化，農村選區將增多，城鎮的將會有所減少，在農村選區選出的人大代表會有所增加，其對代表結構的影響會有所體現。

從選舉實踐來看，2011年上半年啟動的新一屆全國縣鄉人大換屆選舉，是1979年以來進行的第十次鄉級人大代表選舉、第九次縣級人大代表選舉。參加這次縣級人大代表選舉的選民達9.81億人，參加鄉級人大代表選舉的選民7.23億人，選舉產生縣鄉兩級人大代表254萬人。在各地選出的縣鄉兩級人大代表中，工人、農民和專業技術人員比例比上屆分別上升5.84%和3.84%，婦女代表的比例分別上升1.85%和2.67%，黨政干部比例分別降低4.37%和2.42%。此外，非公經濟人士代表分別占10.22%和5.04%，連任代表分別占37.46%和37.16%。

綜合上述情況，筆者認為，人大代表的結構性關系方方面面，優化人大代表結構的題目，政治性、法律性都很強。重視人大代表結構的代表性是一個歷史過程，是經濟社會發展、人大代表選舉制度的不斷發展完善的結果，也是社會包容開放的一種體現。人大代表的代表性是通過代表的結構來體現的。反映代表結構的有三個部分：一是人大代表的基本情況，包括性別、年齡 、政治面貌、民族、文化程度等情況；二是代表構成情況，主要包括代表職業構成，非公經濟人士、農民工、連任代表等綜合情況；三是代表的地域分布。隨著選舉法的修改，城鄉按相同人口比例選舉人大代表，直接選舉的選區進行了調整，間接選舉的各選舉單位名額也有所變化，這樣就直接影響了人大代表在地域空間上的重新地分布，這也將會影響人大代表的代表性。因此，人大代表的結構，是指年齡、性別、民族等基本情況結構，職業和綜合情況結構，以及地域空間結構所體現出全方位的代表結構。通過描述這些要素，反映代表的代表性。筆者認為要認真比較分析各級人大代表的結構，分析其特點，發現存在的問題，特別是目前還有哪些不足需要完善，并在此基礎上提出優化代表的結構，體現廣泛代表性的政策建議和策略。重點是客觀地分析評價目前人大代表結構，以及優化的策略。目的是落實黨的十八大提出的“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例”。

（作者單位：浙江省人大常委會辦公廳）