人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)

唐瑩瑩

人民代表大會(huì)制度的發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民主政治進(jìn)步的一個(gè)縮影和見(jiàn)證。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)不僅提出了要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而且對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治、法治中國(guó)建設(shè)都提出了具體的任務(wù)和要求。提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效，從制度意義上看，是回歸人民代表大會(huì)制度功能定位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度發(fā)展完善的重要內(nèi)容；從實(shí)踐意義上看，是以民主法治思維和方式推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要抓手。本文試圖對(duì)人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的評(píng)價(jià)內(nèi)容作出分析，并設(shè)計(jì)了一套量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以供各級(jí)人大工作者在實(shí)踐中參考。

一、評(píng)價(jià)內(nèi)容

1.民主化。人民代表大會(huì)的民主化主要應(yīng)從利益表達(dá)的暢通程度上來(lái)評(píng)判。當(dāng)前階段，民主化可以主要考量以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1）參會(huì)率。提高人大代表的參會(huì)率，擴(kuò)大代表出席情況的透明度，適度地公開缺席代表的姓名和原因，給選舉單位或者選民有一個(gè)認(rèn)真的交代，應(yīng)當(dāng)成為完善人民代表大會(huì)制度的切實(shí)措施。每缺席一名人大代表，即意味著成千上萬(wàn)，甚至數(shù)百萬(wàn)人民群眾的意愿和要求無(wú)人在大會(huì)上表達(dá)，如此一來(lái)，人民代表大會(huì)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、程序性都會(huì)有缺憾。這就不僅僅是缺席代表個(gè)人的事情了。參會(huì)率包括代表出席代表大會(huì)全體會(huì)議人數(shù)，出席分團(tuán)會(huì)、分組會(huì)人數(shù)。為了提高代表到會(huì)率，在舉行全體會(huì)議時(shí)要認(rèn)真簽到，會(huì)后一一公布出缺席名單；在分團(tuán)分組審議時(shí)桌子上放置席簽，按名字就座，一覽無(wú)余；大會(huì)秘書處指派工作人員進(jìn)駐各代表團(tuán)負(fù)責(zé)審議時(shí)記錄和統(tǒng)計(jì)出缺席情況。（2）發(fā)言率。代表在審議各項(xiàng)報(bào)告中，應(yīng)該充分發(fā)表意見(jiàn)，發(fā)言時(shí)間也不能過(guò)短，不能做“啞巴代表”，切實(shí)解決“代而不表”問(wèn)題。（3）投票率。投票是代表反映意愿、行使權(quán)力的最有力途徑。投票率是判斷代表政治參與行為的最基本指標(biāo)。（4）提議案建議數(shù)。依法提出議案是代表在會(huì)議期間的一項(xiàng)重要工作，是代表參與管理國(guó)家事務(wù)的重要途徑，代表法第九條規(guī)定，代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。代表提議案是執(zhí)行代表職務(wù)、行使代表職權(quán)，是一項(xiàng)嚴(yán)肅的事情，是嚴(yán)肅的政治責(zé)任，所提出的議案應(yīng)該是人民之所愿，應(yīng)該是符合實(shí)際的。（5）旁聽開放。人大必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。監(jiān)督的前提之一是公民必須了解人大的工作。在一個(gè)民主的國(guó)家，公民享有對(duì)國(guó)家事務(wù)的了解權(quán)，即知情權(quán)。人大設(shè)立旁聽席的實(shí)質(zhì)就是從一個(gè)方面實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，同時(shí)也是對(duì)憲法規(guī)定的人民當(dāng)家作主的民主權(quán)力的尊重。（6）公開程度。包括人民代表大會(huì)全體會(huì)議、分團(tuán)會(huì)議有沒(méi)有通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開報(bào)道，允許媒體報(bào)道的數(shù)量，特別是對(duì)境外媒體報(bào)道會(huì)議的態(tài)度，各種媒體報(bào)道的數(shù)量，有沒(méi)有注意報(bào)道代表對(duì)“一府兩院”工作提出的意見(jiàn)和建議，報(bào)道代表的一些不同意見(jiàn)。

2.科學(xué)化。人民代表大會(huì)會(huì)議有其獨(dú)特的法律地位和作用，不同于黨政工作會(huì)議。探討質(zhì)量，就必須回歸會(huì)議的本源及其法律地位和功能，真正從會(huì)議功能上來(lái)評(píng)判會(huì)議質(zhì)量。人民代表大會(huì)會(huì)議一個(gè)重要功能就是廣泛匯集、有序表達(dá)各個(gè)階層、各個(gè)方面的意愿，把人民群眾的意志愿望和利益訴求通過(guò)代表在人民代表大會(huì)的各種會(huì)議上進(jìn)行了整合協(xié)調(diào)。我們認(rèn)為，一個(gè)不充分反映當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷囊庵驹竿臅?huì)議是最大的走形式，一個(gè)不體現(xiàn)人民群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題的決議是談不上任何質(zhì)量的決議。人民代表大會(huì)要作出正確的、合乎實(shí)際的決定，就需要真正的集思廣益，需要每一位人大代表都認(rèn)真審議每一個(gè)議案。對(duì)工作報(bào)告等議題的審議過(guò)程，是由一系列環(huán)節(jié)組成的。所以，對(duì)人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量的評(píng)價(jià)，就應(yīng)從這些相關(guān)環(huán)節(jié)著手加以研究。（1）程序科學(xué)。人代會(huì)是一項(xiàng)法律性很強(qiáng)的會(huì)議，有著嚴(yán)密而又復(fù)雜的程序。凡法律規(guī)定的程序必須一絲不茍地遵守執(zhí)行，嚴(yán)格依法辦事。法律沒(méi)有明確規(guī)定的操作程序或者一些安排，可以創(chuàng)造性地開展，也可以參照和借鑒上級(jí)或各地的做法。對(duì)一些習(xí)慣做法則要以與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度不斷加以改進(jìn)，盡量少作形式，多講實(shí)體，減少環(huán)節(jié)，提高效率。（2）內(nèi)容科學(xué)。對(duì)提交會(huì)議審議的各項(xiàng)報(bào)告要突出重點(diǎn)，重點(diǎn)說(shuō)明報(bào)告的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、任務(wù)要求、重大事項(xiàng)、具體措施。報(bào)告單位要向代表提供確定目標(biāo)，特別是一些重大事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目的依據(jù)和詳細(xì)說(shuō)明，以及可行性研究報(bào)告，重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)預(yù)算要逐項(xiàng)逐款分列，以方便代表審查。（3）方法科學(xué)。對(duì)代表和代表團(tuán)提出的審議意見(jiàn)和建議，包括對(duì)報(bào)告的修改意見(jiàn)，有關(guān)方面要認(rèn)真對(duì)待，并經(jīng)過(guò)一定程序給予回應(yīng)。可以先由主席團(tuán)會(huì)議聽取各代表團(tuán)審議意見(jiàn)匯報(bào)，再由大會(huì)秘書處有關(guān)方面整理成審議意見(jiàn)，報(bào)告單位對(duì)報(bào)告進(jìn)行修改，然后將審議意見(jiàn)和報(bào)告修改情況提交主席團(tuán)常務(wù)主席會(huì)議研究決定，以增強(qiáng)審議意見(jiàn)和報(bào)告修改的嚴(yán)肅性，審議意見(jiàn)會(huì)后交“一府兩院”研究落實(shí)。建立綜合審議和專題審議、大會(huì)發(fā)言等制度，增強(qiáng)審議的針對(duì)性；建立會(huì)前跨區(qū)域視察和調(diào)研制度，便于代表更廣泛地知情知政；建立公民旁聽和專家旁聽相結(jié)合制度，為提高審議質(zhì)量提供參考；建立聽證和辯論制度，提高決策的科學(xué)性、民主性；建立新聞發(fā)言人制度，增強(qiáng)會(huì)議公開度，擴(kuò)大宣傳，接受社會(huì)監(jiān)督。（4）技術(shù)科學(xué)。包括運(yùn)用電視直播、視頻網(wǎng)絡(luò)等公開手段，代表表決用表決器而不是舉手方式。

3.效率。效率評(píng)價(jià)主要從目的實(shí)現(xiàn)的角度去考察。人民代表大會(huì)的重要職權(quán)就是對(duì)本行政區(qū)域重大事項(xiàng)的決定。有人說(shuō)，人民代表大會(huì)主要是“管好錢、管好人”。如果從這兩個(gè)目的出發(fā)，效率評(píng)價(jià)指標(biāo)主要體現(xiàn)在人事任免和對(duì)預(yù)算的批準(zhǔn)上。（1）代表提前介入對(duì)候選人的考察，這是增強(qiáng)會(huì)議選舉民主性的重要保障，通過(guò)此舉力戒選舉的形式主義。（2）無(wú)記名投票選舉。所謂公正的選舉必須是以秘密、直接和差額的方式進(jìn)行的。離開了秘密、直接、差額三種方式的選舉很難說(shuō)是公正的選舉。如果人大代表不能采取無(wú)記名秘密投票，而是在別人的注視下，把自己的投票情況公之于眾，那么投票者必然面臨心理壓力，很可能違心投票。尤其是投票者面臨動(dòng)員性投票的情況下，違心投票就在所難免。（3）召開會(huì)議時(shí)間調(diào)整到12月份，這主要是考慮財(cái)政年度是從1月1日開始。以全國(guó)人代會(huì)為例，每年3月5日開幕，事實(shí)上有將近四分之一的財(cái)政年度未經(jīng)全國(guó)人大會(huì)議審議、批準(zhǔn)就已經(jīng)在實(shí)際執(zhí)行了。這對(duì)人民代表大會(huì)來(lái)說(shuō)，太不嚴(yán)肅了。只有真正將人民代表大會(huì)的開幕時(shí)間與計(jì)劃和財(cái)政年度一致起來(lái)，人民代表大會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算才能真正實(shí)現(xiàn)。（4）預(yù)算報(bào)告單獨(dú)匯報(bào)和審議。預(yù)算報(bào)告看不懂是人代會(huì)的頑疾，而預(yù)算報(bào)告被列為書面報(bào)告則是人代會(huì)的詬病，要實(shí)現(xiàn)人代會(huì)管好錢的目標(biāo)，首先要重視預(yù)算報(bào)告的重要性，單列日程報(bào)告和代表審議。

4.會(huì)議質(zhì)量。審議修改議案報(bào)告等質(zhì)量、專業(yè)性、重視程度、被采納情況、會(huì)議文件吸收代表審議意見(jiàn)的數(shù)量。發(fā)言的準(zhǔn)備情況、有的放矢程度、被采納或者重視程度等。從實(shí)踐看，人大代表在審議時(shí)還存在著一些問(wèn)題。如，有的人大代表事先并沒(méi)有做充分準(zhǔn)備，發(fā)言時(shí)很隨意，想到哪就說(shuō)到哪，而不是圍繞議題進(jìn)行審議。代表們往往是各說(shuō)各的，沒(méi)有交鋒、沒(méi)有辯論，很難形成一致性意見(jiàn)，難以達(dá)成共識(shí)。有些人大代表在審議工作報(bào)告時(shí)，僅關(guān)注自己本單位、本部門、本地區(qū)的情況，或者僅從自己本單位、本部門、本地區(qū)的情況出發(fā)來(lái)談“學(xué)習(xí)”工作報(bào)告的體會(huì)，有的甚至成了對(duì)本單位、本部門、本地區(qū)工作的布置或安排。這就使得人大代表審議在一定程度上變成了走過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致審議質(zhì)量不高。圍繞代表審議這一中心環(huán)節(jié)，我們認(rèn)為會(huì)議質(zhì)量的指標(biāo)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：（1）會(huì)前準(zhǔn)備工作的質(zhì)量。人民代表大會(huì)會(huì)議的召開，需要做方方面面的準(zhǔn)備工作，特別是組織準(zhǔn)備和會(huì)務(wù)準(zhǔn)備。包括提出會(huì)議議程草案，提出主席團(tuán)和秘書長(zhǎng)名單草案，決定列席會(huì)議人員名單，組織代表團(tuán)，審查代表資格等。特別是會(huì)議前的代表集中視察，是否真正起到了了解情況、收集民意的效果。（2）文件質(zhì)量。人民代表大會(huì)會(huì)議的主要任務(wù)是審議各項(xiàng)報(bào)告，這也決定了提交會(huì)議的報(bào)告的特點(diǎn)是便于代表審議。報(bào)告內(nèi)容是否回應(yīng)上一次代表大會(huì)決議決定，提出今年或今后打算是否有操作性，是評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。（3）代表審議質(zhì)量。聽取和審議“一府兩院”等報(bào)告是人代會(huì)的主要議程，從審議情況看，質(zhì)量和效果還不夠高，表現(xiàn)在：方式單一，審議意見(jiàn)一般性的多，全局性、針對(duì)性的少，講成績(jī)的多，談問(wèn)題的少等等。審議報(bào)告一方面是對(duì)他們工作的肯定，更重要的方面是對(duì)不足和問(wèn)題提出批評(píng)，對(duì)今后工作提出意見(jiàn)和建議，特別是重點(diǎn)審議報(bào)告中提出的新目標(biāo)新任務(wù)新舉措，包括重大事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目等。報(bào)告經(jīng)審查后通過(guò)決議批準(zhǔn)同意，具有法定效力并付諸實(shí)施。對(duì)報(bào)告的審議不僅要充分表達(dá)本地區(qū)本選區(qū)人民的意愿，而且要站在全局的高度體現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)最廣大人民的利益和訴求。（4）代表議案建議的質(zhì)量。提出代表議案建議是代表履職的重要方面，也是會(huì)議的重要組成部分。

5.會(huì)議效果。效果評(píng)價(jià)主要是從對(duì)某種效果的影響力角度去考察。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在宏觀上決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)等方面的大事，但又不直接管理行政工作；監(jiān)督同級(jí)“一府兩院”對(duì)法律及人大決議、決定的貫徹實(shí)施情況，但又不直接管理經(jīng)濟(jì)和處理案件。這種工作上相對(duì)的宏觀性、超脫性特點(diǎn)，意味著它決定和監(jiān)督的主要是一些事關(guān)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域中的重大事項(xiàng)，也就是事關(guān)本行政區(qū)域發(fā)展的具有宏觀性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的事項(xiàng)，關(guān)系的是本行政區(qū)域內(nèi)人民群眾的普遍利益和整體利益。效果指標(biāo)主要體現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)，第一個(gè)環(huán)節(jié)是對(duì)會(huì)議本身的效果評(píng)價(jià)，包括：（1）會(huì)議目的的達(dá)成，會(huì)議有沒(méi)有達(dá)到預(yù)先計(jì)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)；（2）人民群眾滿意度，可以委托第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)；（3）與會(huì)代表認(rèn)可度，可以在會(huì)議閉幕之前，向代表發(fā)放調(diào)查表，問(wèn)詢意見(jiàn)；（4）媒體的評(píng)價(jià)，綜合各方媒體的意見(jiàn)，作出客觀評(píng)價(jià)；（5）各項(xiàng)工作報(bào)告得票率，得票率一定程度上也體現(xiàn)了代表對(duì)“一府兩院”工作的態(tài)度，對(duì)會(huì)議效果的態(tài)度。第二個(gè)環(huán)節(jié)是對(duì)人民代表大會(huì)會(huì)議后，“一府兩院”對(duì)決議決定的貫徹執(zhí)行情況。包括：（1）對(duì)報(bào)告所列計(jì)劃的落實(shí)情況；（2）代表議案建議的辦理情況，只有把每一個(gè)議案建議都落實(shí)到位，會(huì)議的實(shí)效才有評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)；（3）審議意見(jiàn)能得到落實(shí)。現(xiàn)階段，人大代表在人民代表大會(huì)會(huì)議上的審議發(fā)言主要是通過(guò)簡(jiǎn)報(bào)實(shí)現(xiàn)相互間的交流，少量的意見(jiàn)通過(guò)修改報(bào)告得到采納，更多的審議發(fā)言沒(méi)有出口。要對(duì)審議發(fā)言進(jìn)行匯總整理，交給“一府兩院”辦理，以免人大代表在會(huì)議上“自拉自唱”。

二、評(píng)價(jià)指標(biāo)

根據(jù)上述評(píng)價(jià)內(nèi)容，結(jié)合實(shí)踐情況，筆者初步設(shè)計(jì)了人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（參見(jiàn)下表），并對(duì)各項(xiàng)內(nèi)容設(shè)計(jì)了相應(yīng)的分值。需要指出，這個(gè)指標(biāo)體系僅僅是一種理論上的設(shè)想，尚需相關(guān)專家充分論證，以及各級(jí)人大實(shí)踐工作者的實(shí)證分析，使之不斷完善。

（作者系北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所副研究員）