戰(zhàn)后日本町內(nèi)會廢止過程

何怡帆

[摘 要]一九四零年，日本政府為了保證戰(zhàn)時統(tǒng)制秩序的實行，在城市中實行類似中國居委會制度的町內(nèi)會制度，將城市居民全部編入町內(nèi)會進行管理，同是明確規(guī)定町內(nèi)會是政府的基層行政輔助機構(gòu)，一九四二年更是進一步接受了右翼軍國主義組織大政翼贊會的直接指導(dǎo)，所以戰(zhàn)時的町內(nèi)會是戰(zhàn)時日本行政體系的重要環(huán)節(jié)。戰(zhàn)后盟軍對日本開展民主改革的重要一環(huán)就是地方行政民主化，作為地方行政制度基層的町內(nèi)會制度自然也成了改革的重要對象。

[關(guān)鍵詞]町內(nèi)會；GHQ；內(nèi)務(wù)省

困獸猶斗——戰(zhàn)后初期的町內(nèi)會

一九四五年九月日本正式簽署投降條約，在十月二日聯(lián)合國總司令部民政局成立專職負責(zé)對日本的行政系統(tǒng)展開改革，作為地方制度的重要一環(huán)，町內(nèi)會倍受民政局重視。于一九四五年十一月四日正式向日本政府提出了提交鄰組和町內(nèi)會相關(guān)詳細報告和提交鄰組相關(guān)人員名單的要求。當(dāng)時的內(nèi)務(wù)省認為，鄰組町內(nèi)會是配給制度的重要環(huán)節(jié)，認為為了保證戰(zhàn)后配給制度的可以順利實施，必須確保町內(nèi)會的持續(xù)運營。本節(jié)將介紹雙方主要是日本的內(nèi)務(wù)省方面，為了保存町內(nèi)會做了哪些努力。

早在占領(lǐng)剛剛開始，內(nèi)務(wù)省內(nèi)的町內(nèi)會相關(guān)人士就已經(jīng)意識到了町內(nèi)會非常受盟軍占領(lǐng)當(dāng)局重視，町內(nèi)會存廢的問題是個關(guān)鍵性問題。在當(dāng)時的內(nèi)務(wù)省地方局長入江誠一郎在一九四五年十月三十日的個人日記中寫到，“關(guān)于部落會及町內(nèi)會，備受盟軍司令部的重視，司令部對此開展了對策研究”（1）。過了兩日，即十一月一日“上午八點三十分開始，從東京、神奈川、千葉等鄰近縣招過來的與町內(nèi)會及部落會相關(guān)的人員研究相關(guān)對策”，在內(nèi)務(wù)省召開町內(nèi)會相關(guān)對策研究會議后不久的十一月四日，GHQ就向日本政府提出了上交鄰組相關(guān)人員名單和鄰組相關(guān)的詳細報告書。以此為標志，內(nèi)務(wù)省和GHQ圍繞町內(nèi)會的斗爭正式展開。

內(nèi)務(wù)省的目的自然是要保存町內(nèi)會等近鄰組織，為了達到這個目標，內(nèi)務(wù)省首先在答復(fù)GHQ的鄰組組織的報告書中主基調(diào)就是強調(diào)鄰組的團結(jié)精神，強調(diào)町內(nèi)會是迫于形勢被卷入到戰(zhàn)爭中，迫不得已建立了一種戰(zhàn)時狀態(tài)，只要把町內(nèi)會從戰(zhàn)時狀態(tài)轉(zhuǎn)為平時狀態(tài)就可以發(fā)揮它的民主自治功能，同時極力撇清町內(nèi)會和特高思想警察及憲兵隊的關(guān)系。在報告的第二節(jié)町內(nèi)會目的中強調(diào)，町內(nèi)會是“基于鄰保團結(jié)建立的自治組織；鄰保組織是從鄰里和睦的道義出發(fā)建立的，是町內(nèi)會開展道德培養(yǎng)和精神團結(jié)的基礎(chǔ)；町內(nèi)會作為民族的自治組織同時也是協(xié)助宣傳國策的機關(guān)；自中日戰(zhàn)爭以來，經(jīng)濟統(tǒng)制中的國民經(jīng)濟是以生活必須品的分配為中心的，作為地域統(tǒng)制單位的町內(nèi)會擔(dān)當(dāng)了公平迅速分配配給物品的工作”（2）。在提及町內(nèi)會的思想統(tǒng)制問題時，報告書寫道“鄰保組織是國家組織民間防空的最小的團體單位，所以在防空問題上需要與警察合作，其次鄰保組織為了自我警備防止犯罪的需要在組織內(nèi)設(shè)置了執(zhí)勤警察。除此之外完全不存在諸如思想警察利用鄰組和憲兵潛入町內(nèi)會常會開展間諜監(jiān)視活動的行為”（3）同時報告在提到町內(nèi)會將來的運營時寫道“町內(nèi)會當(dāng)初是為了自治而建立的組織，但是在戰(zhàn)時未能充分發(fā)揮自治機能，而帶有了濃厚的政府行政事務(wù)代理機關(guān)的色彩實在令人遺憾。今后要以還原其作為國民生活的基礎(chǔ)，自由開展自主活動為中心”（4）。

當(dāng)時內(nèi)務(wù)省對町內(nèi)會的指導(dǎo)思想是讓町內(nèi)會由戰(zhàn)時形態(tài)向和平形態(tài)轉(zhuǎn)變，將町內(nèi)會改造成民主的組織，以確保町內(nèi)會可以保存下來。為此，趕在GHQ采取針對町內(nèi)會的行動之前，內(nèi)務(wù)省在向GHQ提交了報告后就自發(fā)的對內(nèi)務(wù)省已經(jīng)認識到的町內(nèi)會的弊病展開改革。于1945年的十二月二十二日向各地方長官下達了《關(guān)于町內(nèi)會部落會等相關(guān)運營指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)意見的主要內(nèi)容是“經(jīng)過歷年整備，町內(nèi)會部落會已經(jīng)成為了國民生活不可分割的一部分，在戰(zhàn)時町內(nèi)會和部落會被賦予了過大的業(yè)務(wù)，在處理事務(wù)時讓住民產(chǎn)生了被強制被壓迫的感覺……今后部落會町內(nèi)會設(shè)置的宗旨是基于鄰保團結(jié)的自主的町內(nèi)共同處理事務(wù)的機關(guān)，今后要停止向町內(nèi)會部落會下達政治任務(wù)，在町內(nèi)會部落會會長及鄰組代表方面要恢復(fù)以前的民眾自由選舉或推薦形式……現(xiàn)下任務(wù)關(guān)鍵是在經(jīng)濟生活方面積極自發(fā)的展開活動”（5），同時提出町內(nèi)會部落會應(yīng)該是“自由豁達的鄰?；ブ鷧f(xié)助國策的自主的組織”（6）。從《指導(dǎo)意見》中可以看出，內(nèi)務(wù)省對町內(nèi)會改革的態(tài)度是停止町內(nèi)會在戰(zhàn)時的行政功能，重建立足于民意的鄰保互助的町內(nèi)會，停止町內(nèi)會對區(qū)域內(nèi)民眾的管制，在町內(nèi)會長等選任問題上由町內(nèi)自由選舉或推薦，不再需要如政令十七號中規(guī)定的那般需要提交市町村長公示由市町村長確認人選，即市町村停止對町內(nèi)會長人選的干涉。內(nèi)務(wù)省希望通過這些手段達到至少在形式上將町內(nèi)會重編為自主自治的民間區(qū)域機構(gòu)。

根據(jù)資料可以看出內(nèi)務(wù)省要保存町內(nèi)會的原因至少有五點：1.町內(nèi)會、部落會經(jīng)過整頓已經(jīng)成為了在全國的市町村中普遍存在的團體2.是都市中保證生活必需品配給的必不可少的機關(guān)3.在農(nóng)村方面，（部落會）有促進糧食增產(chǎn)、保證肥料供給，保證農(nóng)村提供糧食的作用4.在生產(chǎn)生活上作為一個協(xié)同體是確保國民生活的基礎(chǔ)5.在衛(wèi)生、教育、選舉事務(wù)等需要市町村民協(xié)作的行政事務(wù)上，町內(nèi)會由這不可或缺的作用。為此內(nèi)務(wù)省決定在法律上恢復(fù)町內(nèi)會的自主自治團體的本性，讓其在處理自治事務(wù)的同時處理政府委托的事務(wù)。

在具體實踐中，內(nèi)務(wù)省首先廢除了為了進行本土決戰(zhàn)設(shè)置的各地的總監(jiān)府，其次為了配合保留町內(nèi)會的改革措施，內(nèi)務(wù)省對地方行政制度作了積極改革。首先是在一九四六年開始了首次的地方制度改革，將原來的市町村制第六十八條市町村中設(shè)置區(qū)這一行政區(qū)劃的規(guī)定廢除，其次由于原來的“區(qū)”被廢除，也就是說區(qū)長兼任町內(nèi)會長及町內(nèi)會聯(lián)合會會長的情況消失，內(nèi)務(wù)省要求以后市町村在委托町內(nèi)會辦理相關(guān)行政事務(wù)時需要向町內(nèi)會長支付報酬。

與內(nèi)務(wù)省籌備進行町內(nèi)會會長選舉同時進行的是GHQ開展的公職追放，即開除戰(zhàn)時政府中的公職人員，同時禁止他們以后當(dāng)任公職。當(dāng)時GHQ認為通過公職追放將本來的戰(zhàn)爭分子開除并禁止參選，可以讓左翼的社會黨成為第一大黨，但是在議會選舉結(jié)果出來后，社會黨并沒有如GHQ所愿成為第一大黨，GHQ認為造成這樣的結(jié)果的原因之一是町內(nèi)會長部落會在等地方實力派人物在選舉中發(fā)揮了影響。因此GHQ決定擴大公職追放的范圍，將町內(nèi)會長、部落會長納入公職追放的范圍中。這引起了內(nèi)務(wù)省的強烈反彈，日本方面認為追放是一種針對參與軍國主義、超國家主義的政府人員的一種懲罰，但是町內(nèi)會部落會長的性質(zhì)與之不同，日本方面不能理解為什么曾經(jīng)的町內(nèi)會部落會長也要受到這個處罰。根據(jù)吉田書簡顯示，當(dāng)時日本方面認為“町內(nèi)會長主要負責(zé)糧食配給和完成政府的任務(wù)，如果用在國民中自發(fā)的進行戰(zhàn)爭宣傳來指責(zé)町內(nèi)會長是不合理的?！保?）認為町內(nèi)會長應(yīng)該擁有和普通成年一樣的參與普通選舉的權(quán)力。

聯(lián)合軍最高司令麥克阿瑟在在閱讀了吉田茂的信件后，在回復(fù)信件中表示現(xiàn)在禁止現(xiàn)任的町內(nèi)會長部落會長參與選舉時為了在舉行國會選舉時排除地方實力派人物的影響，未來他們繼續(xù)參選町內(nèi)會長或參與地方議會選舉并不受公職追放的影響。在1946年十一月八日的《追放基準》中針對町內(nèi)會長作出了特別的規(guī)定，要求“町內(nèi)會長及部落會長必須根據(jù)普通選舉法重新選出新的會長，在1945年9月2日前開始當(dāng)任會長的人，在一個任期內(nèi)不得參與市町村長、各級議會的選舉”（8）。經(jīng)過雙方協(xié)調(diào)后，內(nèi)務(wù)省接受了GHQ的追放基準，于1946年11月12日發(fā)布了《關(guān)于町內(nèi)會長、部落會長等的選舉的敕令》，敕令主要是對GHQ的追放基準中關(guān)于町內(nèi)會長的標準的具體化，同時明確了將來町內(nèi)會長必須選舉，同時內(nèi)務(wù)省發(fā)布了廢除一九四零年公布的第十七號訓(xùn)令，明確了町內(nèi)會自由化的目標。

到此為止，內(nèi)務(wù)省和GHQ圍繞町內(nèi)會存廢展開的政治斗爭有了一個初步的結(jié)果，從結(jié)果來看內(nèi)務(wù)省取得了階段性勝利，通過一邊宣傳町內(nèi)會的民主自治性和町內(nèi)會在戰(zhàn)后生活中的必要性，一遍通過擺出積極改革的姿態(tài)暫時說服了GHQ讓町內(nèi)會繼續(xù)存在。

町內(nèi)會的廢止

上文寫道GHQ暫時默許了內(nèi)務(wù)省組織全國町內(nèi)會長部落會長通過公開選舉的方式換屆，暫時保留町內(nèi)會部落會等組織。但是根據(jù)資料顯示GHQ官員在與內(nèi)務(wù)大臣的談話中明確表示町內(nèi)會部落會等組織必須被廢除，相應(yīng)的町內(nèi)會長部落會長乃至鄰組組長的選舉也要停止。（9）當(dāng)時除了GHQ民政局的《近鄰組織》這份報告讓GHQ對町內(nèi)會產(chǎn)生了極為惡劣的印象之外，外有一個現(xiàn)實原因是由于全國的町內(nèi)會部落會等組織數(shù)量過于龐大，GHQ無法對參與町內(nèi)會部落會選舉的人進行有效的資格審查，所以無法事件町內(nèi)會會長選舉。在這個兩個因素的共同作用下，GHQ最終做出了廢止町內(nèi)會的決定。

根據(jù)內(nèi)務(wù)省統(tǒng)計當(dāng)時町內(nèi)會長部落會長依據(jù)其擁有的權(quán)限開展的各類調(diào)查及其他的行政工作總計高達六十項，而需要依據(jù)町內(nèi)會長部落會長的證明才能進行的工作也多達二十五項。正是由于以上這種現(xiàn)實情況，1947年1月13日在內(nèi)務(wù)省召集政府中各與町內(nèi)會有關(guān)的部門的人員商議廢止町內(nèi)會部落會制度的時候引起各部門激烈反對。當(dāng)時各部門的反對理由主要由五條1.保證配給公正的基礎(chǔ)是町內(nèi)會部落會開具的居住證明，如果沒有了這個證明就會產(chǎn)生大量幽靈人口，破壞配給公平分配2.如果讓別的政府部門派出駐外人員來辦理的話要重新組織地方，無法做到現(xiàn)在的町內(nèi)會這種組織程度3.如果町內(nèi)會內(nèi)的納稅組合被廢除那么就要重組新的組織4.由于金融緊急措施的實施，市町村的證明飽受非難5.照目前看來統(tǒng)制經(jīng)濟還會持續(xù)相當(dāng)長的一段時間，如果町內(nèi)會被廢止配給等相關(guān)工作無法進行。

雖然當(dāng)時日本方面向GHQ反映了上述問題，但是在善后處理措施尚未制定的一月十七日，GHQ就將內(nèi)務(wù)省次官及內(nèi)務(wù)省地方局長招到GHQ正式向他們發(fā)布了廢止町內(nèi)會、部落會及其聯(lián)合會的命令。當(dāng)天，政府就召開了內(nèi)務(wù)省次官會議及內(nèi)閣會議，生意了關(guān)于廢除町內(nèi)會、部落會的問題最終做出了廢止決定。

一月二十日，在關(guān)于如何廢止町內(nèi)會部落會的相關(guān)會議上內(nèi)務(wù)省決定廢除1940年頒布的第十七號訓(xùn)令。一月二十二日，飯沼內(nèi)務(wù)次官和吉岡內(nèi)務(wù)省地方局總務(wù)科長共同訪問民政局通報了內(nèi)務(wù)省關(guān)于廢除町內(nèi)會、部落會及其聯(lián)合會，同時廢除鄰組的決定。同日，大村內(nèi)務(wù)達成發(fā)布了廢除1940年的第十七號訓(xùn)令的訓(xùn)令，文件中第十七號訓(xùn)令的廢除日期上溯到?jīng)Q定廢除第十七號訓(xùn)令的一月二十日。同樣在一月二十二日，由于町內(nèi)會被廢除，之前的相關(guān)文件也被廢除，內(nèi)務(wù)省發(fā)布了廢除1940年九月發(fā)布的《關(guān)于部落會町內(nèi)會等的整備指導(dǎo)意見》的文件。一月二十三日內(nèi)務(wù)省和其他部門經(jīng)過商議后將正式廢除町內(nèi)會和部落會的時間定在了四月一日。

一九四五年一月二十二日，內(nèi)務(wù)省公開發(fā)布關(guān)于廢止町內(nèi)會的的決定，在新聞發(fā)布會上內(nèi)務(wù)省承認了町內(nèi)會是依據(jù)內(nèi)務(wù)省在一九四零年發(fā)布的訓(xùn)令建立的行政末端組織，在戰(zhàn)時是大政翼贊會的一部分；承認了町內(nèi)會長、部落會長不是通過真正的民主選舉產(chǎn)生的，町內(nèi)會是民主化的障礙；承認了町內(nèi)會長部落會長會影響議會選舉，由造成選舉的政爭化的危險。同時在回答記者問題時表示希望今后建立自主的防范犯罪、防疫等組織。在新聞發(fā)布會召開后，一時之間反對者消失，贊成廢止的人增加了（10）。

在同一日，內(nèi)務(wù)大臣發(fā)布了關(guān)于廢止町內(nèi)會、部落會的聲明，但是由于GHQ民政局的官員對這份聲明不滿意，一月二十七日內(nèi)務(wù)省將新的聲明交由民政局修改，一月二十九日內(nèi)務(wù)大臣再次發(fā)表了基于之前的民政局的《近鄰系統(tǒng)》這份報告寫就的新的聲明。

一月二十五日，內(nèi)務(wù)省向GHQ提交了鄰組及町內(nèi)會、部落會等廢止后的措施的相關(guān)決定，提出了有市町村直接向原町內(nèi)會管轄區(qū)域內(nèi)派遣事務(wù)員，在鄰組范圍內(nèi)設(shè)立專門的聯(lián)絡(luò)員的辦法，但是這個辦法沒有被民政局承認。于是在二月四日內(nèi)務(wù)省派出相關(guān)人員與民政局的里德中尉商談修改問題。二月十七日的會議上，里德中尉通報了民政局的相關(guān)考慮，表示不承認市町村向原町內(nèi)會區(qū)域內(nèi)派遣事務(wù)員的駐在員制度。為了讓民政局承認這個制度內(nèi)務(wù)省和大藏省于十八日向民政局提交了關(guān)于駐在員制度的經(jīng)費問題的詳細報告。二月二十日，雙方再次就配給以外的相關(guān)事務(wù)進行了會談。經(jīng)過多輪會談，在三月四日內(nèi)務(wù)省政務(wù)次官向各地官員發(fā)出了《關(guān)于町內(nèi)會部落會處理措施》的文件。根據(jù)文件顯示，四月一日起町內(nèi)會部落會會長的相關(guān)行政職務(wù)將交給市町村直接處理，市町村在原町內(nèi)會、部落會所在第開設(shè)辦事機構(gòu)，辦事機構(gòu)盡可能利用原町內(nèi)會、部落會的辦事場所，鼓勵住民自發(fā)的結(jié)成任意地方團體。針對城市的配給發(fā)放問題，文件建議在現(xiàn)有的鄰組范圍內(nèi)由住民自發(fā)選舉出代表接收和分配配給物資。

同一天內(nèi)務(wù)省地方局向都道府縣的內(nèi)部長發(fā)出通知，將需要由町內(nèi)會轉(zhuǎn)移到市町村政府的事務(wù)及政府派遣員的設(shè)置要求做了具體說明。，三月十二日，內(nèi)務(wù)省下發(fā)了關(guān)于派遣員設(shè)置名額和相關(guān)薪酬的具體文件。至此，內(nèi)務(wù)省關(guān)于町內(nèi)會廢止措施的安排基本完成。三月二十二、二十三、二十四日三天內(nèi)務(wù)次官連續(xù)發(fā)布了關(guān)于廢止町內(nèi)會部落會的聲明。聲明中表示希望在町內(nèi)會部落會和鄰組被廢止后民間組織任意的相關(guān)組織繼續(xù)維持國民生活運轉(zhuǎn)，將原町內(nèi)會部落會職員聘用為政府的聯(lián)絡(luò)員的想法。同時要求與町內(nèi)會部落會相關(guān)的人員應(yīng)該自我反省的要求。

內(nèi)務(wù)省為了做到在町內(nèi)會事務(wù)向市町村轉(zhuǎn)移和廢止町內(nèi)會的相關(guān)措施在實施中無遺漏，于一九四七年三月二十九日再次向各地方長官發(fā)出了《町內(nèi)會、部落會廢止及廢止后相關(guān)措施》的文件。文件中值得注意的是關(guān)于町內(nèi)會財產(chǎn)處分的問題，文件指出除了個人財產(chǎn)，公共財產(chǎn)由町內(nèi)二十歲以上的成員召開全體會議投票決定處分措施。強調(diào)町內(nèi)會、部落會廢止后類似組織一概不得成立，只要要充分發(fā)揮國民的創(chuàng)意，建立國民自己的地方組織。

經(jīng)過以上準備后，四月一日后，被作為國家戰(zhàn)爭機器的輔助機構(gòu)的町內(nèi)會正式成為了歷史，民眾自由組建地域團體的時代到來。

總結(jié)

通過上面兩個小節(jié)，我們可以大致了解一九四五年到一九四七年之間內(nèi)務(wù)省和GHQ圍繞町內(nèi)會存廢開展的爭斗?？梢钥闯鰞?nèi)務(wù)省為了保證町內(nèi)會可以繼續(xù)存在在美化町內(nèi)會的戰(zhàn)時行為下了很大的功夫。除了美化町內(nèi)會的戰(zhàn)時行為，更進一步提出了自己的所謂町內(nèi)會自由民主化改革方案。雖然GHQ由于忙于公職追放、制定憲法等更大事務(wù)一時無暇估計町內(nèi)會的改革，使得內(nèi)務(wù)省取得了暫時的勝利，但是在GHQ民政局在經(jīng)過一年調(diào)查后還是看到了更多町內(nèi)會在戰(zhàn)時的實際情況，作出了堅決廢除町內(nèi)會的決定。

做出了廢除決定并不可以立刻實施，為此雙方再次經(jīng)過了半年多的商談落實了町內(nèi)會廢止后的相關(guān)處理辦法，確認了鼓勵民間自由組建民主自治的地域團體，禁止類似町內(nèi)會的相關(guān)組織再次創(chuàng)立，解決了最關(guān)鍵的城市配給問題后，最終做出了四月一日正式廢除町內(nèi)會的決定。自此在戰(zhàn)爭中對民眾進行戰(zhàn)爭洗腦教育，強制民眾提供勞動力，控制監(jiān)視民眾活動的町內(nèi)會正式退出了歷史舞臺。日本民主化改革的最基層的阻力經(jīng)過此次改革基本被清除，為后來進一步拆解重組上層行政機構(gòu)直至將日本戰(zhàn)時行政體系的中樞內(nèi)務(wù)省解體打下了基礎(chǔ)。

注釋：

（1）入江誠一郎氏追悼集刊行會《入江誠一郎氏を偲ぶ》1965

（2）（3）（4）（5）（6）（7）（8）自治大學(xué)編《戦後自治史Ⅰ》自治大學(xué)1960

（9）出自1959年十一月十日自治大學(xué)主辦的關(guān)于町內(nèi)會部落會廢止的座談會上的記錄

（10）根據(jù)一九四五年三月十日日本輿論調(diào)查會的調(diào)查，在8395名回答調(diào)查的人中，百分之七十一的民眾表示希望廢止。