執政黨與人大關系問題研究綜述

楊甜+黃晨飛

摘要：理順執政黨與人大的關系是處理好黨政關系的核心，是中國政治發展過程中必不可少的一部分。本文收集整理了一部分學者的相關研究文獻，目的在于使我們在正確認識、理解執政黨與人大關系的基礎上，把握、處理好執政黨與人大的關系，從而為社會主義政治文明建設提供強有力的保障。

關鍵詞：執政黨；人大；關系；綜述

中國共產黨是中國的領導黨、執政黨，是社會主義事業的領導核心。全國人民代表大會是中國的最高國家權力機關，代表人民行使最高國家權力。二者的歷史地位決定了理順二者的關系成為中國政治體制改革的關鍵，這不僅關系到國家經濟建設和社會發展能否順利進行，同時也是學術界研究的焦點。本文擬就學者們對這一問題的研究作一梳理。

一、執政黨與人大關系的界定

對于執政黨與人大關系的界定，學者們紛紛闡述了自己的觀點。張書林認為， 黨政關系必須涵蓋黨與國家權力機關（人大） 的關系、黨與國家行政機關（政府） 的關系、黨與國家司法機關（法院、檢察院） 的關系、黨與國家元首（國家主席） 的關系等范疇和內容。[1]王忠祥、卞珍鳳認為黨與人大在政治法律上的關系是：黨領導人大，人大接受黨的領導。人大監督黨，黨接受人大的監督。[2]張榮華、沈浩認為，黨和人大是兩個具有不同性質、職能、組織形式和工作方式的政治主體，黨的意志要通過法定的程序，主要是通過全國人大上升為法律，才能實現對整個國家事務的領導。人民群眾應該在黨的領導和支持下自己當家作主，而不是讓黨代替人民當家作主，要直接或間接地行使對國家政治生活的管理權和監督權。[3]

二、對執政黨與人大關系理解的誤區

在執政黨與人大的關系上，長期以來存在著似是而非的認識，學術理論界對此沒有形成一致的看法，也未研究出一個成熟的理論。我國實行的政黨制度是中共領導的多黨合作和政治協商制度，中共是我國的執政黨、領導黨。所以有很多的干部群眾簡單直白的認為執政黨是國家最高權力者，依據憲法，全國人大是我國的最高國家權力機關，然而這僅僅是相對于其他國家機關而言，在我國擁有國家最高權力的是人民，人大只是代表人民行使國家權力，人大終究是要對人民負責。

郭道暉認為對黨與人大關系在思想認識和觀念上的誤差，實質上是混淆了黨的領導權與國家權力的關系，把黨的決策權（作為政黨享有的對國是的建議權利）等同于或凌駕于人大的決定權（國家權力）。黨的領導權不是凌駕于人民主權、國家政權和作為最高國家權力機關的全國人大之上或與之并列的權力，非經法律程序，黨不能直接向人大和政府發號施令。在國家事務中，人大的權力是至上的，人大高于一切政黨。[4]張書林認為長期以來黨與人大的關系沒有被列入黨政關系的范疇， 一些人一直把“ 政”狹義地理解為政府，所以一談到黨政關系， 就強調要如何處理好黨和政府的關系； 談到黨政分開， 就片面地認為是要劃清黨委與政府的職能， 而人大則被忽略了。現在隨著我們對黨政關系的認識逐漸科學理性， 黨與人大的關系必須作為黨政關系的最主要內容來看待。[5]牟長城認為在實踐中，人大作為國家的權力機關，實際地位與法律地位有較大反差，人大在國家法律上的地位是最高的，但在國家政治生活中，人大的地位不盡如人意。在地方，行政機關的權力往往超越人大之上，人大的工作往往受政府的支配。[6]

三、理順執政黨與人大關系的必要性

在中國的政治體制框架內，執政黨與人大的地位決定了二者關系的重要性。學者們普遍認為，正確處理好執政黨與人民代表大會的關系具有重要的意義。

汪琳認為， 構建和諧黨群關系是由黨的性質決定的，是由執政黨的地位決定的，是源于中國共產黨所處歷史方位的變化決定的。培育和構建和諧的黨群關系，是提高黨的執政能力的必然要求，也是加強黨的建設的目標任務。[7]朱光磊、周振超認為，理順黨和人大的關系，是實現黨政關系規范化，實現從通過領導體現執政，向通過執政實現領導的轉變的邏輯起點。當今中國政治生活中，黨和人大是兩個具有重要影響的因素。這種重要性不僅體現于其在政治生活中的地位上，更體現在二者關系模式對社會主義民主具有的標志性意義。[8]蔣勁松認為，理順執政黨與人大的關系是我國政治體制改革的關鍵。我國政治體制中，真正決定我國人大制民主是否比資本主義國家的民主更高更切實的，是黨委對人大的具體領導制度，其他因素不具有此種效應。所以，欲達致政治體制改革的關鍵目標，必須理順黨委與人大關系。[9]

四、理順執政黨與人大關系的路徑

規范執政黨與人民代表大會的關系，處理好黨政關系是我們研究執政黨與人民代表大會關系的最終目的。關于如何規范執政黨與人大的關系，學者們都提出了自己的見解。

蔣勁松認為，欲理順黨委與人大關系，必須采用法治方式。在一個堅持領導黨制度的國家，卻沒有一部法律規定黨委與人大關系，而是由黨內文件甚至慣例決定之 ，其內容隱不示人。顯然不能繼續沿用這種章法方式，黨委與人大關系應該用法律來規范。[10]王曼認為，規范黨與人大的關系，除了加強和完善黨的領導外，加強和完善人民代表大會制度，更好地發揮人大的作用也是至關重要的一個方面。一方面，是要加強人大對黨的監督，另一方面，也要加強人大自身的建設。[11]李莊認為理順執政黨與人大關系必須堅持以下幾個原則：即有利于黨的領導的原則；有利于依法執政的原則；有利于監督的原則。理想的黨政關系應該是中國共產黨通過人大來實現對一府兩院的領導。人大是黨實現其領導作用的橋梁和紐帶，通過人大，黨把自己的路線方針政策等主張轉變成對全國人民都有約束力的國家法律法規和政策，并通過人民代表大會的法定程序來引導和控制一府兩院的活動。這樣就既能堅持和保證黨的領導，又能實現全體人民統一行使國家權力，充分調動人民群眾當家作主的積極性和主動性。[12]郭定平認為理順執政黨與人大的關系必須堅持一下幾點：第一加強和完善黨的領導是堅持和完善人民代表大會制度的根本保證；第二各級人大及其常委會應自覺接受共產黨的領導；第三執政黨帶頭尊重和遵守人民代表大會所指定的法律和通過的決議；第四執政黨的各級組織和黨員干部應該接受人大的法律和憲法監督；第五執政黨領導人民不斷健全和完善人民代表大會制度，切實提高人民代表大會制度的地位。[13]程竹汝認為在黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統一的現實連接點上，依法執政的重心在于：必須強化和重視執政黨通過人民代表大會執掌政權的能力。強化執政黨通過人民代表大會執掌政權的能力必然包括不斷完善我國的選舉制度；就是要求執政黨必須充分調動和支持人大的民主機制，將人大的民主機制與執政黨的動力機制、人大的憲制權威與執政黨的政治權威恰當的結合起來。[14]我國的民主建設是一個逐漸的過程，因此我們應該充分認識到，人大和黨的關系的調整也是一個長期的過程。

五、對于地方黨委書記兼任人大常委會主任現象的解析

20世紀90年代以來，地方黨委書記兼任人大常委會主任這一現象開始凸顯。黨的十五大，特別是十六大以來，地方黨委書記兼任人大常委會主任作為一種政治模式在全國各地得到廣泛實施。目前，大約三分之二的省（直轄市、自治區）的黨委書記兼任了同級人大常委會主任，部分市、縣的黨委書記也兼任了同級人大常委會主任。這一現象的出現引起了學者們的關注與思考，對此，學者們的觀點可以說是涇渭分明。

一部分學者對此持肯定態度，如張書林認為，黨委書記兼任人大主任有重要的現實意義。首先有助于實現黨的權力合法化，其次有助于實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，最重要的是有助于黨從內部領導人大。[15]某政治學專家認為人大主任由黨委書記兼任可以起到加強黨的領導，保持黨的領導核心的作用。黨委書記是地方的一把手，親自抓人大工作，是對人大工作、對立法工作的重視。[16]

另外一部分學者持反對態度，如王貴秀認為首先，黨委書記兼任人大常委會主任是黨委書記兼任政府首長現象在新的歷史條件下的替代物，是作為“黨政不分，以黨代政”一種組織載體的變相形態。從性質和方向上來講，黨委書記兼任人大常委會主任不但沒有越出“黨政兼職”或黨政不分、以黨代政的老路，而且在這條老路上走得更遠。其次，從依法治國的角度分析，書記普遍兼任人大常委會主任有違法理。因此，他認為，黨委書記兼職人大常委會主任不是歷史的進步，而是歷史的倒退。[17]都淦認為，由黨委書記兼任人大常委會主任這一模式，在實踐當中出現很多問題，首先人的的地位被削弱，黨委書記兼任人大主任，形成了人大自身領導人的角色缺位，四大班子領導人在公眾面前出現時實際上是少了人大的一位。其次，黨委的職權取代了人大的職權，這種兼任模式使黨委過多的不適當的包攬了人大的政務，這必然使權力更加集中于黨委書記，人大依法享有的職權落空，不利于推動社會主義民主政治和政治文明建設的發展。[18]

還有一小部分的專家學者持中立態度，他們認為，黨委書記兼任人大常委會主任作為一種政治模式，我們不能急于全盤的肯定或否定。九屆全國人大期間曾就地方黨委是否應兼任人大常委會主任進行過調研，根據調研報告，全國人大常委會提出了“不一定要層層兼任，怎么有利于黨領導人大就怎么安排”的指導性意見。因此我們應該本著具體問題具體分析的原則，在實踐的基礎上做出政治策略的選擇。

通過對學者們研究的梳理我們可以看出，目前就我國執政黨與人大關系問題的研究上，我們取得了一定的成果。在二者關系的認識上諸多學者都充分認識到了理順二者關系的必要性以及重要性，并相應的提出了一些切實可行的解決辦法，這些無疑為處于改革攻堅階段的中國提供了保障。但是，我們在肯定取得的成果的同時也應該深刻的認識到在實踐當中我們還存在很多不足，我們在界定二者關系上存在一定的誤區，在黨委書記是否應該兼任人大常委會主任這個問題上各持己見，我們對二者關系定位上的不確切，對目前面臨的黨政關系認識的不透徹，諸如此類的因素，將對我們是否能正確處理好二者的關系，對社會主義建設都有著重要影響。這些問題需要我們通過進一步的研究來論證和解決，隨著我國法律的不斷完善，我們可以嘗試從立法角度對二者的關系加以規定。然而如何將我們提出的理論策略運用到實踐當中并解決問題，是我們接下來將要面對的現實問題。

[參考文獻]

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[13]郭定平.當代中國政黨與國家關系模式的重構：比較的視野[J].社會科學研究，2009，（1）.

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[15]張書林.地方黨委書記與人大主任應兼職還是分設.[J].治黨論苑，2013，（6）..

[16]周虎城.不同歷史階段需要不同的改革放法. http：//blog.ifeng.com/article/15320299.html

[17]王貴秀.黨委書記與人大常委會主任“普遍兼職”現象探析[J].人大研究，2005，（3）.

[18]都淦.從黨政關系視角看黨委書記兼人大主任的實踐[J].理論探索，2008，（4）.

（作者單位：西華師范大學 政治與行政學院，四川 南充 637000）