我國低碳經濟發展中的公眾參與研究

■黃杰華

一、問題提出及相關研究述評

在當前人類資源枯竭、生態環境惡化、全球氣候不斷變暖的背景下，以低能耗、低排放和低污染為特征的“低碳經濟”發展模式逐漸成為各國政府的共識，因而倡導和推行低碳化建設成為繼工業化和信息化之后全球興起的一股新浪潮。2009 年哥本哈根氣候大會對全球變暖和溫室氣體減排的空前關注，更是喚醒了廣大公眾對環保問題和低碳經濟的關注。而伴隨著我國工業化進程的加快、能源消耗的加劇以及環境問題的惡化，發展低碳經濟、建設低碳社會也逐漸成為我國政府、社會和公眾共同關注的焦點。發展低碳經濟需要政府的主導和企業的推動，也離不開公眾的參與。在低碳經濟發展過程中，作為最主要的參與者和最大的受益者，公眾的低碳意識和低碳參與十分重要。

目前，國內外很多學者對低碳經濟發展中的公眾參與問題進行了研究。從國外的研究來看，主要側重于將公眾參與理念引入環境保護和環境管理方面。Jonathan等指出，環境保護的一種綠色和廉價的方法就是引入公眾參與，這將有利于改善環境問題和降低環保成本。[1]Elder 等對加拿大及其各省的環境政策制定、環境法的執行、環境計劃和環境管理中的公眾參與機會作出判斷和評價，并提出了公眾積極參與環境保護的政策建議。[2]Delicath 等研究了美國及其他國家在制定環境決策過程中的信息交流作用機制，并分析了公眾參與對制定環境決策的影響程度。[3]Furiaa 和Jonesb 研究了意大利環境影響評價中的公眾參與的實踐效果，并建議給公眾廣泛的參與機會，以提高公眾參與制度的有效性。[4]國內學者，如，于清和王洪分析了公眾參與在低碳經濟發展中的必要性，并提出增強公眾參與意識和能力的建議。[5]徐國偉和盧東指出，低碳經濟發展離不開企業和公眾的參與，并在很大程度上取決于公眾參與的積極性和主動性。[6](P271-273)陳喜樂和潘力認為，公眾參與低碳經濟發展具有重要的現實意義，并提出了公眾參與低碳城市建設的政策建議。[7]邢曉迪在分析我國低碳經濟發展中公眾參與現狀的基礎上，認為政府需要發揮公眾參與低碳經濟發展的主導作用。[8]

可見，有關公眾參與低碳經濟發展已取得國內外的共識。

二、低碳經濟中的公眾參與概述

隨著20 世紀90 年代西方新公共服務理論的發展，公共管理學界對公眾參與(也稱公民參與、公共參與)的研究越來越多，探討了公眾參與的理論依據、范圍、方式途徑和權利義務，表現為立法參與、公共政策參與和公共治理參與等方面。對于公眾參與，俞可平認為:“公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。投票、競選、公決、結社、請愿、集會、宣傳、動員、檢舉、對話、辯論、協商、游說、聽證、上訪等是公眾參與的常用方式?！盵9]他理解的公眾參與是一個相對廣義的概念，參與范圍較廣，但參與主體局限于公民個人;而隨著社會多元利益的發展和公民權利意識的增強，參與公共事務管理形式增多，公眾參與的主體也隨之增多。

本文中“公眾參與”是指社會組織、團體或公民個人等社會主體，通過制度化或非制度化的途徑，行使民主權利，表達自身利益訴求，參與或影響公共事務治理過程的社會行為。公眾參與的主體既可以為普通公民，也可以是由公民組成的各類團體和組織，其目的在于充分表達自身利益訴求，影響和改變政府的公共決策，促進公共利益的增長。

公眾參與是公共權力機關與社會公眾通過協調互動來對公共事務進行有效治理的行為過程，其不僅是公民的一項基本民主權利，也是公共管理活動中的一種重要的社會手段，是促進公共管理問題有效解決的重要途徑。

公眾參與低碳經濟發展是指公民或社會組織通過特定的途徑和方式影響或參與低碳經濟政策的制定和實施，通過向公共管理部門表達自身的觀點和意愿，提出自身的利益訴求，以此影響低碳經濟政策，促進低碳經濟發展的行為過程。

發展低碳經濟是政府的重要職能，也是公共事務管理的一個重要領域。而公眾參與低碳經濟發展是公民民主權利的實現，也是公眾履行環境保護義務的體現。當前，我國社會公眾參與低碳經濟發展的途徑主要包括兩種類型:1.程序化的途徑和方式，一般是由政府部門提供，如參加政府部門召開的咨詢會、聽證會、座談會、公開說明會、民意調查等;參與政府部門組織的低碳技術方面的研究，推廣低碳標志、低碳產品;在政府有關低碳領域的管理、決策和執行機構中擔任相關的職務等。2.非程序化的途徑和方式，一般由參與主體自主選擇，如公眾或NGO 環保組織自主開展與低碳經濟建設相關的宣傳教育活動、環保公益活動、信息咨詢活動和調研活動等。圖1 反映了公眾參與低碳經濟發展的途徑。

圖1 公眾參與低碳經濟發展的途徑

三、我國低碳經濟發展中公眾參與的現狀

隨著近年來，我國對“兩型社會”建設的日益重視和對低碳文化的大力宣傳，社會組織的低碳環保行動不斷增加，公眾對低碳經濟概念的知曉度逐漸增強，在一定程度上推進了我國低碳經濟的發展。但我們也應看到，由于我國低碳經濟發展起步較慢，加之地域差異較大，當前我國低碳經濟發展中公眾參與仍存在著不足。

(一)公眾低碳概念認知不高，參與意識薄弱

公眾對低碳概念的認識是參與低碳經濟發展的思想基礎。雖然近幾年我國一直在倡導建設低碳社會，政府部門積極宣傳低碳文化知識，但公眾對低碳概念的認識還不夠高，“低碳生活”理念未真正深入到公眾的內心。在一項關于低碳概念認知程度的研究調查中，當被問及是否了解“低碳經濟”、“低碳發展”概念時，有近94.10%的受調查者表示聽說過，但其中只有18.07%的受訪者表示對含義內容較熟悉，其余的僅聽過但不知道其具體內涵。[10]在2014 年新浪網發起的“您對低碳生活方式了解多少？”的調查中，在1036 名接受調查者中，僅有22.9%的人表示知道低碳生活方式，有51.1%表示知道一點，而26.1%的人選擇不知道。[11]可見，我國公眾對低碳概念的認知還不高，低碳理念融入公眾的現實生活還存在一定距離。

此外，由于缺乏有效的保障，我國公眾對自身民主權利的認識還不夠高，對于參與低碳經濟發展的意識仍然較薄弱，沒有充分履行自身的民主權利。我國不同地域、不同經濟發展水平、不同受教育程度的公眾在低碳經濟發展過程中的參與意識也存在著差異。東部沿海等經濟較發達地區，公眾參與低碳經濟發展的意識較強，而在中西部一些偏僻落后的地區，公眾的參與意識較弱;受教育程度較高的公眾參與低碳經濟發展的意識相對受教育程度較低的公眾而言更高。

(二)公眾參與激勵機制缺乏，參與動力不強

公眾參與低碳經濟發展的基本動機主要分為道義動機和利益動機兩類。道義動機，是指公民認為自身有責任和義務參與低碳經濟建設，為應對氣候變化和發展低碳經濟貢獻自己的力量。而利益動機是指公眾按照“成本——效益”的原則權衡采取低碳行為的利益后，選擇符合自身利益的行為。當前，我國公眾大多是在道義驅動下被動地參與低碳經濟建設，真正出于自主意識而自愿參與低碳公益活動的公眾較少，即使有意識、主動參與低碳公益活動的公眾，其參與程度也往往不高。由于缺乏有效的利益激勵機制，公眾參與低碳活動的利益收獲往往不明顯，導致公眾對低碳經濟發展的利益和重要性缺乏足夠認識，公眾普遍缺乏參與意識、參與動力和參與主動性。

此外，在現實生活中，環境保護和低碳經濟建設工作往往具有很強的正外部性，公眾基于對邊際成本及邊際效益的比較，常常會傾向于“搭便車”。既希望享受舒適的生活和便利的消費，也希望獲得低碳潔凈的環境，這種“搭便車”的心理和動機也往往導致公眾對參與低碳經濟發展缺乏熱情和動力。

(三)公眾參與渠道相對較少，參與方式單一

公眾參與低碳經濟發展的程度離不開多樣化的參與渠道。在公眾通過程序化途徑參與低碳經濟建設的方面，主要包括少數人大代表、政協委員以及環保專家的建議提案和依法參加政府部門的聽證會、咨詢會等，對于廣大普通民眾來說，這些途徑往往是有限的，具有自上而下的特征，公眾的參與性不高。而政府環保部門開通的12369 熱線以及人民法院和人民檢察院的環境公益訴訟，公眾的知曉度很低，很少通過這些途徑參與環境保護和監督。

在非程序化途徑方面，環保社會組織通過舉行公益活動來宣傳低碳知識的覆蓋面有限，號召力也不強，只是少數公眾的參與途徑。公眾通過信訪、上訪進行環境問題監督的環節復雜，成本過高，收效甚微;而通過集會、游行、示威等方式表達自身的環境利益訴求往往會被地方政府視為擾亂社會秩序的危險行為而受到相應的管制，公眾的聲音往往被壓制。因此，政府部門傾聽公眾聲音的渠道較少，公眾利益訴求表達方式較為單一，大多寄希望于政府部門的積極行政作為。這就使得原本抱有積極參與低碳態度的公眾，最后往往因為參與途徑缺乏、參與成本過高等原因而不得不放棄參與，而選擇做沉默的公眾。

(四)公眾參與主體發展滯后，參與平臺有限

社會環保組織作為NGO 組織，具有專業性強、組織靈活的特點，理應成為推動低碳經濟發展的重要載體，但當前，我國公眾參與低碳經濟發展以個體形式參與居多，公眾參與多元化主體發展滯后，以環保組織和社區自治組織為平臺參與低碳經濟發展并未得到有效普及。此外，我國很多環保組織大都存在法律地位不明確、組織運作經費不足、自身能力欠缺和人力資源缺乏等問題，不能真正有效地參與到低碳經濟發展中來。其中大部分環保組織是由政府扶持發展的官辦型組織;而民間環保組織缺乏足夠的重視。在我國3539 家環保NGO 中，由政府扶持的官辦型組織占到1309 家，由民間人士發起成立的草根環保組織僅有508 家，其中74%的民間環保組織缺乏穩定的資金來源。[12]

而我國以社區自治體為主體的公眾參與形式也還未得到普及，在社區中，基于低碳理念和環保目標而組成的社區團體仍較少，即使存在的社區團體也大多是在城市街道辦的倡導和扶持下成立的，往往要受政府部門的指揮和領導，活動缺乏自主性，居民自身的創新創意較難發揮。因此，公眾參與低碳經濟發展的組織平臺的缺乏，限制了公眾參與低碳經濟發展的廣度和深度。

(五)公眾參與互動機制缺乏，參與模式約束

低碳經濟的發展需要政府的主導，也需要社會組織和公眾等多元主體的互動，通過多方資源的共享和信息的交流，促進低碳經濟的發展。良好的公眾參與互動機制是保障公眾積極參與低碳經濟發展的基礎條件。當前，我國公眾參與低碳經濟建設的模式以政府主導為主，即絕大多數公眾的參與行為并非出于公眾的自覺意識，而是在政府的推動和安排下做出的。這種自上而下的公眾參與模式不是建立在社會公眾的自主需求基礎上，不能有效地反映公眾的參與動機，而且活動往往流于形式，呈現運動化的特征，導致公眾參與程度不高，效果不佳。

此外，公眾參與低碳經濟發展過程中存在著信息不對稱的現象，政府和公眾間之間的信息傳遞和溝通出現失真和失效，導致公眾參與的互動機制缺乏。

四、提高我國低碳經濟發展中公眾參與度的對策

針對我國當前低碳經濟發展過程中公眾參與不足的問題，要從意識教育、行為培養、方式創新、機制建立和參與主體建設等方面加以完善，把低碳經濟理念滲透到公眾生活的各個領域，形成發展低碳經濟的良好社會環境。

(一)優化低碳宣傳教育，提升公眾低碳意識

政府部門要充分利用新聞媒體、圖書報紙、網絡平臺、微博發布和公益廣告等渠道向社會宣傳低碳知識，增強公眾對低碳經濟和理念的認知，提升公眾的危機意識及低碳環保意識;通過開展《節約能源法》、《循環經濟法》等法律法規宣傳教育活動，增強公眾環境保護法律意識。此外，還要增強公眾的民主權利意識，鼓勵公眾以各種形式積極參與低碳經濟發展，對環境問題進行監督和舉報。

(二)積極倡導低碳生活，培養公眾低碳行為

低碳生活是指以減少日常生活中的能源消耗和二氧化碳排放量為目的生活形態。踐行低碳生活不僅是公眾應該承擔的一項社會責任和義務，也是公眾參與低碳經濟發展的有效方式。從日常生活中節水、節電、節油、節氣和資源回收利用等小事做起，減少不必要的能源消耗和資源浪費，更多選擇新型節能產品和綠色交通出行方式。樹立低碳消費觀念和模式，通過設立節能減排標準，開發低碳產品，促使公眾的消費理念和生活習慣從傳統的高碳模式向低碳模式轉變，引導公眾轉變高碳便利的消費模式，戒除以高能源消耗為代價的“一次性”用品消費、“面子”消費以及奢侈消費等不良嗜好，樹立綠色環保消費理念。[13]此外，應致力于培養公眾的低碳行為，鼓勵公眾積極組織和參與低碳環?；顒樱杂X做好垃圾分類，關心周圍的環境狀況，踐行低碳生活，維護自身的環境利益。

(三)構建參與激勵機制，增強公眾參與動力

當前我國公眾參與低碳經濟活動的動力不強，主要在于缺乏有效的激勵機制。政府部門可以通過建立科學合理的獎勵評價辦法和標準，采取多樣化的獎勵措施來提高公眾參與低碳經濟發展的動力。如設立低碳理念推廣和實踐獎勵基金，對積極參與低碳文化宣傳和傳播的單位及個人給予精神或物質上的獎勵;通過積分獎勵的方式鼓勵公民實施垃圾分類;對購買節能產品的消費者進行補貼;推行環境污染有獎舉報制度等。通過建立低碳經濟發展的公眾參與激勵機制，充分利用利益導向機制和強化理念引導公眾的行為習慣，使社會公眾在低碳發展人人有責的道義驅動和激勵機制的利益驅動下，積極參與到低碳經濟發展建設中。

(四)建立參與互動機制，強化政府公眾交流

政府部門應依法公開低碳經濟發展的政策決策、規章制度、激勵機制以及管理辦法等涉及公眾利益的信息，建立的規范化、透明化和制度化的信息公開機制，方便公眾及時了解和獲取低碳經濟發展的相關信息，以此做出準確的決策和行為。在完善政府信息公開的基礎上，要建立基于互聯網信息技術，包含政府部門、企業組織、社會團體和公民個人的信息交流平臺。通過該信息交流平臺，各主體間能互動交流，企業、社會組織和公眾可以及時了解政府的低碳經濟政策信息;公民可以了解企業的低碳生產情況、低碳產品的開發運用情況和社會組織開展的各類低碳公益活動，以便及時參加社會組織的活動;而政府、企業和社會組織也可以有效地了解公民個人的環境利益訴求，以便制定科學合理的低碳經濟政策、生產低碳環保的產品以及開展豐富多彩的低碳活動。

此外，政府環保部門可以定期或不定期舉行聽證會和民意調查，主動聽取公眾對低碳經濟發展的意見，暢通公眾的環境利益訴求表達渠道，設立信息收集和反饋系統，對公眾提出的建議和訴求進行認真匯總，虛心接受公眾提出的合理建議和要求。

(五)積極培育環保組織，擴大公眾參與平臺

針對當前我國非營利環保組織發展存在的不足，政府部門要加大對非營利環保組織的培育，以擴大公眾的參與低碳經濟發展的平臺。繼續深化社會組織的登記管理方法和制度改革，減少非營利環保組織成立的限制條件，降低準入門檻，簡化注冊登記程序;建立健全關于非營利環保組織的法律制度，明確環保組織的權利和義務，保障環保組織的合法地位，規范其行為。

通過多種形式加強對環保組織的資金資助力度，可以在每年政府的財政預算中預留部分作為扶持環保組織發展的專項資金，制定針對環保組織發展的稅收優惠政策，給予環保組織的以政策支持;鼓勵社會主體向環保組織捐款，對向環保組織捐款的企業和個人提供所得稅、營業稅、財產稅等稅收的減免政策優惠等;制定環保組織人才培養激勵機制，鼓勵專業性人才加入環保組織。

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