全面深化改革是加快城鎮化轉型的強大動力和根本保障

全面深化改革是加快城鎮化轉型的強大動力和根本保障

國務院發展研究中心主任、研究員 李 偉

過去的城鎮化模式存在增長方式粗放、社會包容性不足、環境友好程度不夠的問題。這種模式已與中國的國情不相適應，與新時期人民對于發展的新期待不相符合。我們必須加快城鎮化轉型，走出一條中國特色新型城鎮化道路。否則，不僅我國的城鎮化難以持續，也會大大影響我國現代化的進程

城鎮化是現代化的必由之路，它與工業化一道，是現代化的兩大引擎。能否順利推進城鎮化，不僅關系到我國能否在2020年全面建成小康社會，而且關系到我們能否完成現代化的歷史任務。

改革開放以來，伴隨著工業化的快速推進，我國經歷了人類社會有史以來規模最大的城鎮化進程。在從1978到2012年的短短34年間，我國城鎮人口增加了5億4千萬左右，比目前的美、英、德、法四國人口總和還多近2千萬。這個令人震撼的過程，也是城鄉面貌大為改變、人民生活大為改善、社會文明程度和國家現代化水平大為提高的過程。同時，我們還應清醒地看到，這個過程，也伴隨著資源特別是土地資源的過快消耗，造成了城市污染排放的快速增長，形成了社會階層貧富及享有社會公共產品服務差距的過度分化，社會治理能力和社會穩定面臨嚴峻挑戰。這說明，過去的城鎮化模式存在增長方式粗放、社會包容性不足、環境友好程度不夠的問題。這種模式已與中國的國情不相適應，與新時期人民對于發展的新期待不相符合。我們必須加快城鎮化轉型，走出一條中國特色新型城鎮化道路。否則，不僅我國的城鎮化難以持續，也會大大影響我國現代化的進程。

城鎮化是一個以經濟發展為基礎的自然發展過程，同時也是復雜的社會發展過程，涉及到人口的空間轉移、經濟的進步、社會的變遷、文化的演進乃至體制的變革。與之相對應，城鎮化轉型內容也十分豐富，它涉及相互制約又相互支撐的不同方面。具體來說，城鎮化轉型主要包括城市增長方式轉型、城市社會發展方式轉型、城市文化品格再塑和城市管理方式轉型等四個方面的內容。這四個方面在城鎮化轉型中擔當不同的角色，起著不同的作用。應以改革創新的思路，以重點突破、協同推進的方法，加快推進城鎮化轉型。

要把城市增長方式轉型作為城鎮化轉型的基礎和核心

城市是勞動力、資本和土地等生產要素聚集的中心，是現代經濟社會活動的主要舞臺。城市如何高效利用各類生產要素，以實現城市的增長，不僅關系到城市的經濟發展、生態環境，還關系到整個國民經濟的持續健康發展。

城市增長方式轉型的首要問題是城市經濟發展方式轉變的問題。過去30多年來，我國城市經濟規模迅速擴張，但這種增長相當程度上是以資源高消耗、資本高投入、污染高排放為代價實現的。其帶來的負面影響日積月累，現已充分顯現。如近年來經常連續多天覆蓋中東部100多萬平方公里的霧霾，就與城市經濟的粗放式發展密切有關。

面對土地等資源要素稀缺性的增強，面對日益脆弱的生態環境和人們日益覺醒的環境保護意識，必須盡快擯棄舊的發展模式，使城市經濟發展轉到依靠技術進步和管理創新上來。

我國城市特別是大中城市集合了大量的創新人才、創新機構和其他創新資源，最應該也最有條件通過創新來推動經濟增長方式的轉變。關鍵是要創造鼓勵創新、寬容失敗的社會氛圍，在發揮市場配置創新要素決定性作用的同時，更好更有效地發揮政府在制定科技規劃、支持基礎研究與共性技術研究、組織國家重要戰略領域研發、搭建創新平臺和保護知識產權等方面的作用。

城市增長方式轉型的第二大問題是城市空間拓展方式轉型問題。土地城鎮化快于人口城鎮化是我國城鎮化的突出特征。2012年，我國城市建成區面積達4.56萬平方公里，2002-2012年年均增加1959平方公里，年均增長5.8%，比同期城市人口年均增速快2.2個百分點。解決城市空間粗放擴張的問題，需要轉變城市規劃理念，使城市規劃由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。要確立城市規劃法律地位，強化其權威性、嚴肅性，切實轉變城市建設與城市規劃“兩張皮”、一任領導一種發展規劃、大拆大建大手筆的狀況。同時，要適當提高建設用地的利用率，加大舊城低層、低密度建筑改造力度，遏制工業建設用地普遍大手大腳浪費現象；對城市建成區內閑置、空閑土地，應由地方政府及時收回，用于儲備或安排其他使用。

要把轉變城市社會發展方式作為城鎮化轉型的關鍵著力點

城市社會發展問題是全世界都沒有解決好的“老大難”問題。發展中國家是這樣，美、德、法、英等發達國家也是這樣。發展中國家的“貧民窟”是城市病中的頑疾，久治不愈，現在看來，治理“貧民窟”似乎也沒有什么靈丹妙藥。甚至發達國家同樣存在不少突出的社會問題。從物質條件看，美國是世界上最發達的市場經濟國家，但校園槍擊案的接連發生卻清楚地折射出美國社會安全的脆弱性。新加坡是聞名全球的社會治理模范城市，在過去的40多年中，從未曾出現過社會騷亂。但就在2013年的12月8日，新加坡出現了嚴重的社會騷亂。如果說如何建立保障國家長治久安的社會發展方式是人類社會發展面臨的永恒的歷史難題，這并不為過。

建立得以保障國家長治久安的城市社會發展方式，既是健康持續推進城鎮化的必要條件，同時也是健康持續推進城鎮化的核心內容。沒有良好的社會發展方式，城市社會就難以穩定，城市各方面的發展就無從談起。

當前，我國正處在工業化、城鎮化、現代化快速推進的時期，也正處于社會文化急劇轉型期，城鄉之間、城市之間的大跨度人口流動,使得城市社會發展面臨前所未有的挑戰。

一是大量農村剩余勞動力轉入城市,在為城市經濟發展帶來豐富勞動力資源的同時，也在社會發展方面給城市增加了巨大壓力。大量農村人口轉入城市,會打破城市就業機會、城市治理、城市住宅條件等原有的平衡狀態，加劇社會公共產品及服務供求關系和質量的矛盾，還由于城市新老居民間在生活水平、思想觀念、行為方式上存在較大差異，社會顯性的或隱性的沖突常常難以避免。

二是與城鎮化相伴隨的經濟結構調整尤其是我國今后可能持續較長時期的治理產能過剩、去產能化，在提高城市經濟運行效率的同時，會造成較多的工人下崗，而第三產業的培育和發展也還有一個過程，這些無疑都會增大城市社會的就業壓力。城市公共服務和社會保障體制的不完善，有可能將這種壓力轉化成社會的不穩定。

三是城鎮化過程中分工的進一步細化，在促進社會多元化的同時，也會加劇社會階層分化，導致社會共識趨于減弱、社會凝聚力下降。由于戶籍制度導致二元分割，教育、醫療和居住成本高居不下，以及政府收入調節力度不足等，城市中低收入居民特別是外來移民中的弱勢群體內心往往會滋生焦慮感和不安全感，社會不同階層的對立、排斥情況增加，凝聚力、相融性減弱。

四是舊的城市社會治理理念和治理方式影響力減弱，新的城市社會治理理念、治理方式及治理體系尚未形成。我國已處在高度開放的信息化、網絡化時代，公民的知情權、維權意識、公平正義訴求等，無論在形式還是在內涵上與上世紀五六十年代相比都發生了顛覆性變化；社會管理的“去組織化”趨勢明顯，社會治理與過去的社會組織化管理面臨截然不同的局面。社會的急劇變革打破了原有的社會秩序，社會生活中還沒有形成一套新的有效規則來規范人們的行為。

面對嚴峻挑戰，必須加快形成與經濟發展所處階段相適應的城市社會發展方式。促進城市社會發展方式轉型，要進一步增強城市的公平性、包容性，有效調節居民收入分配，逐步縮小居民收入差距，盡快消除同城居民在經濟權益、政治權益、文化權益、社會權益等方面的實際差別；要為所有城市居民提供公平的發展機會、均等的公共服務，著力改善中低收入階層特別是弱勢群體的生存和發展狀況，讓老弱病殘、鰥寡孤獨者皆有所養；要發揮好政府主導作用，激發社會組織活力，構造相互包容、相互關愛、和諧相處的城市社會環境。

要把城市文化品格再塑作為城鎮化轉型不可或缺的重要內容

文化是城市的靈魂。城市文化是歷史的、人文的、科學的文化在城市的凝聚，是支撐文明、復雜、高效的城市經濟社會生活的基礎，包括歷史遺跡、建筑風貌、民風民俗、社會道德倫理和公民理性精神等。美國著名城市學家芒福德曾深刻指出，城市凝聚了文明的力量與文化，保存了社會遺產，在人類文化傳播中是僅次于語言的一項最寶貴的集體性發明。

然而，令我們扼腕痛惜、唏噓不已的是，近些年來在我們這樣一個泱泱五千年文明古國快速推進的城鎮化，對城市文化來說卻無異于一場“建設性破壞”。我們痛心地看到，在城市，一幢幢高樓大廈拔地而起的同時，越來越多的老城區、古建筑湮滅在鋼筋水泥“森林”之間，消失于GDP高速增長數據之中，“拆舊城、建新城”、“拆真文物、建假古董”現象隨處可見。例如，北京的胡同數量從新中國成立初期的3250條減少到2005年的1320條。在鄉村，一座座小城鎮如雨后春筍般成長的同時，記載著華夏文明歷史變遷的古村落，數量從2000年的360萬個減少到2010年的270萬個，10年消失90萬個，相當于每天消失近300個自然村落。在大拆大建之后，除了所謂“政績”和GDP之外，我們得到的只是千城一面、甚至低俗怪異的城市風貌，是歷史遺產的破壞和地域文化風格的喪失，是文化的斷層和歷史的割裂，或者說是嚴重的“城市文化病”。而這種“城市文化病”實質上是民族精神和國家文化在社會急劇變革過程中的缺失。

“城市文化病”產生的主要原因，一是中央地方權責關系和財稅關系不合理，政績考核制度存在缺陷。在現行制度下，城市發展過度依賴土地財政，城市決策者脫離實際盲目攀比、貪大求全、求大求快，熱衷于推動GDP增長，熱衷于打造“形象工程”、“政績工程”，熱衷于拆舊建新。二是對城市的本質和城鎮化規律認識的不足。在城市建設和發展中，過多地強調城市的經濟功能，忽略了其文化、社會功能，沒有把以人為本、為人們提供文明、健康、舒適的生活環境作為城鎮化發展的核心，沒有把城市作為人們實現精神追求、安放靈魂的田舍家園。

實現城市文化品格再塑，關鍵在于圍繞人的精神需求推進城鎮化。一要重視人文元素、強化城市的文化功能，把城市建設成為傳承文明、承載歷史、寄托情感的精神家園，努力實現人與自然融為一體、傳統與現代相得益彰，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。二要豐富城市規劃和建設的精神內涵，以中國追求自然、和諧的建筑文化為本底，學習借鑒西方先進的建筑思想和方式方法，探索中國城市文化的新范式，使城市建設傳統而不低俗、現代而不怪異。三要切實加強城市歷史文化遺跡保護，重視保護與利用的結合，深入挖掘其文化內涵、社會價值和對城市發展的現實意義，喚醒沉睡的文化遺產，使之成為現代城市生活中熠熠生輝、永不磨滅的精神元素。

要把城市管理方式轉型作為城鎮化轉型的基本支撐

我國城鎮化的過程有著和許多發達國家、早期資本主義國家不同的環境，其城市管理也面臨著與之不同的問題，其他國家的發展經驗可以借鑒，但更需要依據國情、國力和發展階段，不斷探索、總結、發展。

我國的城鎮化伴隨著全球化。全球化給我們帶來了資本、技術、管理和市場，促進了經濟發展和城鎮發展，但也帶來了西方某些不合國情的文化觀和消費觀，其在城鎮化方面的重要表現就是城鎮建設求洋求怪，“白宮”、“北歐小鎮”、“曼哈頓”、“威尼斯”等洋地名、洋樓名遍地皆是，不僅中國人感到匪夷所思，就是外國人到了中國也似乎不知“此地為何處”。

我國的城鎮化伴隨著市場化。市場化賦予了人們實現致富夢的機會，激發了人們創造收入、提高生活品質的活力，使大量農村剩余勞動力在一個較短的時間內涌到城鎮。這創造了供給，也創造了需求，推動了經濟的快速發展；也在很大程度上改變了城鎮的風貌，體現中華民族精神和風格、記載文明古國滄桑變化的古街舊巷、古樓舊宇越來越快地從人們的視野中淡化、消失。

我們在收獲市場化帶來的豐碩果實的同時，駕馭市場經濟條件下城鎮化發展規律的能力卻沒有相應提高，其在城市管理方面的突出表現是：規劃缺乏剛性，建設缺乏章法，發展貪大粗放。這是不少地方交通擁堵、污染加重、貧困人口聚集等城市病產生的重要原因。

治理城市病，把城市建設得更宜人、更美好，必須加快城市管理方式轉型，要由粗放低效管理向精細高效管理科學轉型，由運動突擊式管理向法制化、常態化管理轉型。一要加強立法，使城市管理于法有據。無規矩不成方圓，沒有法律法規的約束，城鎮管理就會有很強的隨意性，就會雜亂無序。二要加強規劃，確立規劃的法律地位。要逐步實行將控制性詳細規劃報人大審批制度，增強規劃的權威性、嚴肅性；要盡快實施城鎮空間的“打樁定界”政策，使城鎮建設不得“越雷池一步”。三要提高城市管理者的管理能力。城市管理是一項專業性、科學性很強的工作，要依法、依規有序規范進行。要著力提高城市領導者和管理人員的領導能力和業務水平，培養并逐步形成一批有現代城市管理思維、有較高城市管理水平和領導能力的城市管理者團隊。四要擴大公眾參與，使城市管理更能體現民眾訴求。要創造條件，讓公眾能夠通過多種途徑、利用多種方式，對城鎮發展的各方面公開發表意見和看法。政府應充分尊重民意，把合理的公眾意見吸收到城市管理的各項工作之中。五要廣泛應用現代信息技術，提高城市管理的專業化、精細化水平。要對城市地理空間進行網格化劃分和實行網格化管理，加強智慧政務、智慧社區、智慧家居、智慧交通等信息系統建設，讓管理者及時了解城市運行中出現的問題和問題的規模、性質，以對城市實施精準管理。

要把全面深化改革作為城鎮化轉型的強大動力和根本保障

一定的城鎮化模式，總是在一定的體制環境下形成的。要建立新的城鎮化模式，必須有新的體制環境。推進城鎮化轉型，必須加快落實黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

一要加快完善價格形成機制，有效發揮價格在促進城市經濟實現集約增長的杠桿作用。價格水平特別是資源性產品價格水平不合理是城市經濟粗放增長的主要原因。要推進水、石油、天然氣、電力等領域的價格改革，使其價格能充分反映資源的供求關系及資源開發利用中的全部成本。

二要建立城鄉統一的建設用地市場，有效抑制地方政府進行城市平面擴張的沖動。征地成本低是城市空間無序蔓延的重要原因。要在符合規劃和用途管制的前提下，使農村集體經營性建設土地與國有土地同等入市、同權同價，縮小征地范圍，擴大國有土地有償使用范圍，使土地利用價格能夠充分反映土地價值。

三要推進戶籍制度改革和公共服務體制改革，強化城市和諧包容發展的基礎。戶籍制度“二元”和公共服務機制存有缺陷是城市社會發展諸多問題產生的深刻根源。要使有條件、有能力落戶城市的農業轉移人口盡快落戶城市，逐步推進基本公共服務覆蓋城市全部常住人口，同時隨著經濟的發展和政府財力的增長，不斷豐富基本公共服務的內容，提高公共服務的水平。

四要健全財稅制度和政績考核機制，激勵和引導地方政府把全部精力放到推動城市科學發展上。財稅制度和政績考核制度不合理是地方政府熱衷于 “形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為的根本原因。要在中央和地方政府之間建立事權和支出責任相適應的制度，完善地方稅體系，增強地方可用財力，形成“不以GDP論英雄”的政績評價體系和官員選拔機制。

當然，為城鎮化轉型創造適宜的體制環境，還有許多其他方面的改革要推進、要落實。我們一定要按照黨中央的要求，以求真的科學精神深化細化改革研究，以無畏的實干精神把各項改革落到實處，推動城鎮化健康持續發展。

責編/張瀟爽 美編/李祥峰