賄選問題治理與村民自治制度的完善

袁 剛 白天成

（作者分別為河北大學政法學院教授，天津師范大學政治與行政學院碩士研究生；本文系2012年度河北省高等學校人文社會科學研究重點項目“河北省農民政治參與調查與分析”和2012年度河北省社會科學發展研究重點課題“當前我省村民自治與村莊治理狀況抽樣調查”的階段性成果，項目編號分別為：SD125002，201202002）

當前村民選舉中賄選的特點

按照全國人大法制工作委員會編制的《中華人民共和國村民委員會組織法釋義》的解釋，村委會選舉中的賄選行為是指候選人或其他人“用金錢、財物等物質利益或其他利益誘使或收買村民違反自己的真實意愿參加選舉或在選舉工作中進行舞弊活動的行為?！雹?/p>

該解釋雖然相對狹窄，但基本揭示了賄選發生的主要特點：一是無論行賄的方式有多種多樣，行賄的意圖終歸為了獲得更多的選票以保證最終當選；二是行賄受賄的標的是可支配財產，即無論是行賄者還是受賄者個人能支配的有形或無形的財產；三是賄選行為侵犯了村民的選舉權與被選舉權，沖擊了正常的選舉程序。上述三個條件同時具備，才符合賄選發生的原初旨意。

2010年7～8月，華中師范大學中國農村研究院“百村觀察”項目組通過調查發現，當前農村選舉中的賄選行為主要呈現出兩方面特點：一方面，賄選問題在廣大農村地區普遍存在，但又呈現出差異性。一是經濟發達地區基層選舉的賄選問題比經濟欠發達地區突出，對區域與賄選情況進行交叉分析顯示，東部、中部、西部地區在進行農村民主選舉時有拉票行為的比例分別為30.15%、29.62%和22.19%，其中屬于賄選的比例分別為57.91%、71.64%和51.93%，經濟較發達的東部和中部地區賄選問題高于經濟相對落后的西部地區；二是農民的受教育程度影響賄選的效果，小學、初中、高中和大學及以上學歷的農民經拉票而“改變主意”的比例分別為21.48%、15.63%、16.8%和8.33%。這表明，農民受教育水平越低，受拉票影響的可能性越大。

另一方面，農村選舉中賄選的形式多種多樣。比如，利用請吃喝進行賄選，利用金錢和實物賄選，利用承諾賄選等等。其中，“請喝酒吃飯”的比例最高，占比42.22%；“送禮品”次之，占比22.24%。②

農村賄選行為產生的危害

不利于農村基層民主政治發展，阻礙我國政治文明建設。黨的十八大提出“發展社會主義民主政治，建設政治文明”的任務。村民自治是中國特色社會主義政治文明建設的重要內容，賄選行為不僅侵犯了農民的選舉權與被選舉權，違背了農民參加基層選舉的真實意圖，而且是一種與我國的政治文明本質要求相悖的違法行為。賄選行為使得廣大農村地區實施村民自治制度取得的成果受到了沖擊，對我國建設中國特色社會主義民主政治和政治文明的宏偉目標產生了消極影響。

影響農村社會的穩定。廣東“烏坎事件”表明，選舉程序是保障村民自治制度正常有序運行的關鍵。嚴格貫徹執行村委會組織法規定的法定程序產生農民自治機構，不僅使得農民的政治權利得到合法的保護，還能行之有效地化解突發事件，推動村級自治組織建設。賄選行為通過不正當手段影響了農村民主自治的進程，侵害了農民的長遠利益，破壞了農村的社會風氣，給農村社會的穩定帶來極壞的影響，進而直接影響到國家政權的穩定和社會經濟的發展。

削減農民政治參與積極性。民主選舉是有序政治參與的重要方式，賄選行為使得農民的選舉權和被選舉權被侵犯，選舉活動失去了原有的意義，很容易使農民對民主程序甚至對整個村民自治制度產生質疑，最終導致不信任，從而失去政治參與熱情和積極性，不利于培養農民的政治責任感，降低了農民的政治認同感。

農村賄選現象產生的原因

經濟利益的驅動。馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！辟V選作為民主政治的副產品，同政治利益與經濟利益息息相關。選舉的過程是一種資源配置過程，即通過選舉分配權力，當選者既獲得了政治權力，同時也得到了對經濟資源的支配權，為他們謀求各種利益創造了條件。這種通過公共權力謀取私利的行為也即經濟學所稱的“尋租活動”。一般來說，人們一旦通過賄選方式取得權力，就會試圖回收施賄時失去的利益，甚至追求當選后的非法利益。當前，我國廣大農村地區生活水平仍然不高，經濟利益對于農民來說仍然處于首要位置。在這種背景下，農民很容易受經濟利益的驅使，為保障眼前的經濟利益而放棄政治權利。

關系文化的熏陶。長期以來，中國社會維系人際關系不僅僅依靠法律規定的權利和義務，還有人們之間的親情關系。農村選舉一般發生在熟人社會，這就為人情發揮作用提供了便利條件。村民之間擁有共同的生產場所和生活空間，人與人之間通過婚姻、親屬、朋友、同學等各種關系得以維護。一個村落就是一個小型的人情社會，人們相互之間關系密切，為賄選的產生提供了成熟的土壤，人情關系削弱甚至取代了法律和制度的約束，成為農村交往活動的主要決定因素。在這樣的環境背景下，公平公正的程序在人情關系面前免不了會產生偏差或缺失，導致選舉活動易于被人操控，出現賄選行為。

法律制度的缺陷。首先，對賄選行為的法律界定不清晰。目前，《村委會組織法》和各地制定的《村委會選舉辦法》中，都沒有對賄選行為做出詳細具體的法律解釋。比如，什么樣的行為算是賄選行為，構成賄選行為的金錢、財物數量的標準等。這些法律解釋不明確、較籠統的界定使得賄選行為的具體認定，以及對涉事人員的處罰規定等缺乏依據。此外，我國《刑法》第二百五十四條關于破壞選舉罪的規定，僅適用于各級人大代表和國家機關領導人員的選舉，并不適用于村民委員會的選舉，導致在查處賄選問題時無法可依。

其次，選舉的監督體系不完善。第一，村民對于村委會選舉的監督缺乏積極性。本來村民是農村民主選舉過程中最基層、最廣泛的監督主體，村民的監督權與選舉權、被選舉權一樣，都是不可忽視的。但是，這種監督權受到多方面的掣肘：其一，對于村民的選舉監督權沒有可操作性的法律規定；其二，由于農村經濟發展落后，以及村民自身權利意識薄弱導致監督權的行使缺乏積極性；其三，現有監督權的程序過于復雜，打消了農民行使權力的積極性。第二，由于行政關系沒有理順，有些基層政府對于村委會選舉工作干預過多，致使民主選舉不能公平、公正、公開的進行。第三，司法監督不到位。由于缺乏明確的法律規定和農民不習慣通過司法程序解決問題，司法監督往往流于形式，無法落實。

選舉程序層面的缺陷。馬克思在《哥達綱領批判》中說“一部具體的公正的程序要遠遠勝過一沓深刻的理論?！钡牵洞逦瘯M織法》中有關選舉程序的規定很不完善，落后于農村經濟社會發展的形勢。首先，選民資格的確認難度增大。隨著經濟的不斷發展，農村人口流動性增大，特別是外出務工人員和返鄉人員不斷增加，新修訂的《村民委員會組織法》對于選民登記制度做出了新的規定：“戶籍在本村并且在本村居住的村民；不在本村居住的村民，本人有參加選舉的愿望；戶籍不在本村，但在本村居住一年以上的村民”均有資格成為選民。該規定適應了人口流動的需要，保障了村民參加選舉的權利。

其次，委托投票和流動票箱存在不足?！洞逦瘯M織法》第十五條對委托投票做了如下規定：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權的近親屬代為投票。村民選舉委員會應當公布委托人和受委托人的名單。”委托投票是為照顧外出人員，保障其權利而實施的制度設計，但是在現實中委托投票往往變成了全權委托、超額委托、強制委托等情況，甚至委托人的意愿被隨意篡改。流動票箱的設置本意也是為方便選民投票的，但是由于監管不力，選票被人為操控的可能性變大，降低了賄選的成本。

最后，一些可以有效防止賄選現象發生的技術性手段，如無記名投票和秘密劃票等投票方式沒能得到很好的執行。無記名投票和秘密劃票能夠有效的遏制選舉過程中的賄選行為，相反地，如果這些措施不能得到有效執行反而導致賄選行為更容易發生。

農村賄選問題的治理對策

大力發展農村經濟，提高農民的政治權利意識。經濟發展是公民政治參與的前提和基礎，沒有完善的市場經濟和高度發達的社會生產力為政治參與提供物質條件，公民政治參與只能是一句空話。黨的十八屆三中全會描繪了農村改革的路線圖，對健全城鄉一體化發展體制機制作出了總體安排部署，在構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮化健康發展體制機制等方面，制定了一系列突破性的改革措施?，F在需要推進頂層制度設計的落實，發揮強農惠農富農政策的功效，真正實現廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的目標。只有農村經濟發展了，農民才有精力參與政治活動，才有參加選舉的積極性。經濟發展使賄選帶來的誘惑力降低，農民不會再輕易為眼前的蠅頭小利放棄自己的選票，而將十分珍視憲法賦予的政治權利。因此，發展農村經濟，增加農民收入是從根本上阻斷賄選行為的關鍵所在。

加強思想政治教育工作，提高農民的民主法治意識。一方面，要加強對基層組織干部的思想政治教育，摒棄“官本位”意識、特權思想和作風，提高運用法治思維和方式處理問題、化解矛盾的能力；另一方面，要切實提高農民的民主意識和法治觀念，轉變一味忍讓和服從的傳統觀念，引導其依法維權，不斷增強拒賄意識和防賄能力。教育和引導農民正確認識民主，讓其意識到選舉不僅是一種權利，也是一種責任，按照自己的真實意愿投出選票，既是對自己負責也是對未來負責。農民學會正確行使自己的權利，依法維護自己的權利，賄選行為便失去了生存的土壤。

完善選舉立法工作，保證選舉工作有法可依。黨的十八大指出，法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑。首先，國家有必要制定一部全國統一的《村委會選舉法》，使村民自治的立法在實體和程序兩個方面得以平衡，村委會選舉將更加規范，廣大農民民主選舉的權利將得到更好的法律保護。其次，建議對《刑法》第二百五十四條進行修改，將破壞村民委員會選舉的行為納入其中，以加大對破壞村委會選舉行為的打擊力度，徹底改變當前查處此類問題無法可依的被動局面。此外，各地方政府也應根據實際情況制定相應的選舉辦法，加強對賄選的治理，明確一些對于賄選的具體規定。最后，加強對賄選行為的懲治力度，加大賄選成本，完善因賄選造成的村民選舉權利受損的法律救濟途徑?？梢栽O立專門的民事訴訟救濟、行政救濟制度，以便更有效地保護村民的政治權利。尤其要明確賄選受理機關，明確各部門之間的責任分工，避免各部門相互推諉，方便村民舉報賄選行為，為村民的選舉權提供救濟。

完善選舉程序，封堵賄選機會。第一，真正確保村民的候選人提名權?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，多年來的實踐證明，農民最了解應當選誰，不應當選誰。選舉組織者的任務不是指手畫腳誘導選民，更不能越俎代庖替選民做主。

第二，嚴格規范競選規則。競選規則是選舉有效進行的基礎，合理的競爭規則能夠增加競選的合法性。農民不知道競選的規則就會采取自認為合理合法的行動參加選舉，但其中恰恰就包括不合理、不合法的行為，比如賄選行為。完善競選規則可以為候選人提供一個公平合法的機會與選民進行接觸，使選民更直接、更全面深刻地了解候選人，有助于選民在投票的時候做出更理性的選擇。

第三，切實落實秘密劃票，公開唱票制度。秘密投票原則是指選民按照法律的規定，根據自己的意愿秘密填寫選票并完成投票程序，選民的投票意愿向所有人保密。秘密投票能讓選民按照自己的意愿投票，能夠真實地行使自己的選舉權。公開唱票能使唱票的整個過程得到選民的監督，保證選舉公開、透明，增加了賄選的難度。

第四，嚴格代筆填寫選票、委托他人投票和使用流動票箱等有關規定。浙江省提供了很好的經驗，《浙江省村委會選舉辦法》規定：一是投票期間因務工等原因不能參加選舉的人可以委托別人代為投票，每一選民接受委托的人數最多為三人，并在選舉當日對委托投票進行公開審核；二是候選人自身不能接受委托代寫選票；三是流動票箱必須有三名以上的監督員進行監督和管理，并在公開場合進行開箱計票。

第五，確定合適的選舉時間，建議將選舉時間定在春節期間。春節以外的時間，各地農村都有大量人員外出務工，一方面使得選舉的參選率降低，不利于村民自治的實施；另一方面使得選舉更容易被操縱，而有農村青壯年普遍參與的選舉會增大賄選成本。

強化選舉工作的監督，增大賄選行為的成本。首先，增強內部監督。一方面，強化村民的實際監督力度。村民民主意識的提高能夠促進選舉監督的主動性和積極性，一經發現賄選問題可以及時向上級政府反映、報告；也可以向司法機關尋求法律援助。另一方面，根據實際需求，必要時建立村務監督委員會，嚴格村委會成員的產生和任職，保障委員會發揮其應有的職能，重點完善村務公開監督、財務收支監督、重大事項監督、政策執行監督、勤政廉政監督、群眾意見反饋等。

其次，完善外部監督。一要改變鄉鎮政府的治理方式，下放權力，還權于民，做到指導工作，而不是橫加干預，真正實現村民自治。尤其要理順鄉鎮政府與村委會的關系，保證村委會管理的獨立性。二要完善法律監督、輿論監督、網絡監督，讓人民監督權力，讓村委會選舉在陽光下運行。

最后，建立選舉監察制度，委任監督專員對農村民主選舉進行監督。監督專員有權受理村委會選舉活動中村民的檢舉、控告，對特定問題成立調查小組進行調查并作出處理決定，也有權向有關機關提出處理意見并督促其及時處理。村委會選舉工作結束后，監督專員應當對選舉工作的每一個階段是否依法執行進行事后監督，有權聽取基層政府對村委會選舉工作的匯報，對其中的重大問題可以提出質詢。

【注釋】

①李飛：《中華人民共和國村民委員會組織法釋義》，北京：法律出版社，2010年，第83頁。

②徐勇：《中國鄉村政治與秩序》，北京：中國社會科學出版社，2012年，第42～43頁。