督學責任區制度的基本認識問題

雷桂平

我國督學責任區的實踐始于上世紀90年代，真正上升到國家層面加以推廣應該是近幾年的事。從整體發展狀況來看，各地督學責任區實施的內容、方式與路徑并不相同，工作進展不一，真實的效果還有待觀察。究其原因，很大程度上是因為對于督學責任區本身的認識還存在問題，尤其是對一些基本的內容缺乏深入的理性思考，導致認識上的一些偏差和實踐中的某些困惑，阻礙了督學責任區制度在我國的全面推行和深入發展。那么，從基本的認識問題入手，厘清督學責任區的內涵實質確有必要。

督學責任區的基本概念

什么是督學責任區？在回答這個問題之前，首先要明確這里的“督學”，意指對學校實施督導，與針對各級政府教育工作而開展的“督政”相區別；其次，要明確督學責任區針對學校開展的督導應當屬于經常性督導，有別于督導部門組織的對學校實施定期的專項督導或者綜合督導；其三，要明確“責任區”既是專門劃定的某個工作區域，又是一項工作的組織形態。因此，基于以上認識，可以把督學責任區理解為針對學校開展經常性督導工作而產生的一種組織形態。這種組織形態反映在實際操作層面上，普遍的做法是：某一級政府教育督導部門將所轄區域內的中小學校、幼兒園劃分為若干專屬區，并向每個專屬區委派若干名督學，負責對區內學校（幼兒園）實施經常性督導，促進每一所學校（幼兒園）不斷改進與提升。那么，由指定的督學對學校實施經常性督導的專屬區就稱為督學責任區；由指定督學對專屬區域的學校（幼兒園）實施經常性督導的組織形態所構成的基本規范就形成了督學責任區制度。

事實上，以督學責任區的組織形態實施學校督導，在我國歷史上早已有過探索。1909年，清朝政府頒布《視學官章程》，明確視學官的巡視區域和責權，其中將全國劃分為12個視學區，規定每年視學3-4個區，每三年完成對全國一輪的視學。這應當是我國最早的具有現代教育督導意義的督學責任區制度的雛形，它比英國女皇督學團（1871年將全英劃分8個大區若干個分區）的督學模式晚38年。辛亥革命之后的1913年臨時革命政府沿襲清末舊制，頒布《視學規程》，又將全國分為8個視學區，每個區安排2名官員，采取定期與不定期相結合的方式視察所轄區域的普通教育和社會教育，這已經相當接近目前所推行的督學責任區模式。此后，1917年在各省實施分區視學，并于1918年建立縣級視學。可見，由指定督學實施分區督導的做法早已有之，它在我國現代學校教育啟蒙時期就已開始發軔。今天的督學責任區建設是繼承歷史，進一步借鑒西方的再一次出發。

督學責任區的主要特性

作為學校督導的一種組織形態，督學責任區首先具有教育督導的一般特性，體現對學校的監管。從管理學上來講，這種監管本質上就是一種“控制”，就是“為了確保組織的目標以及為此而擬定的計劃能夠得以實現，根據事先確定的標準或因發展的需要而重新擬定的標準，對下級的工作進行衡量、測量和評價，并在出現偏差時進行糾正，以防止偏差繼續發展或今后再度發生”。追本溯源，從政府教育督導誕生的那一天起，督導就是“監控”的代名詞。早在1839年英國政府首次任命兩名國家督學，最初的目的就是要“監控”中央政府教育撥款的分配與使用情況。督學責任區實施對學校的督導，其本質無疑是實施對學校的“控制”，包括對學校辦學思想、辦學內容、辦學行為、辦學質量，以及辦學條件等方面的控制。

同時，督學責任區是實施學校督導的一種特殊組織形態，用這種形態把督導工作的責任、權力和義務都固化下來，覆蓋到某些特定對象形成的區域，表明這一特定區域內的督導具有“專屬”的特性。這可以視為督學責任區超出教育督導一般特性之外的鮮明特點。事實上，政府教育督導部門以權力委托的方式，在某個特定區域劃定學校督導“專屬權”，這種專屬權強調了權力主體的唯一性，或者說強調督導與被督導之間的對應關系具有唯一性，其實施學校督導的權力是不可推卸的，而且是排它的。

督學責任區的主要功能

就督導而言，其功能通常表述為監督、檢查、評估、指導四個方面的功能。其實，檢查和評估只能理解為督導的兩種手段，或者說督導是基于檢查或評估之后的一種監督與指導。在實際工作中，人們習慣把督導與評估并用，也有把評估與監測相并用，這其實是混淆了督導、評估、監測的性質與功能，造成三者之間的邏輯關系模糊。一種更準確、更清晰的邏輯表述應當是：監測是實施評估的技術手段之一，監測一定出現在評估之前，并為評估提供基礎；而評估是實施督導的前提，一定是先有評估后有督導，督導是基于評估（判斷）結果的一種反饋。因此，嚴格地界定督導的功能就只有兩項：一是監督，二是指導。由于督學責任區所實施的就是督導活動，其一般功能就表現為監督與指導兩個方面。更深一層思考，督導活動中的“監督”是剛性的，它對于被督導對象存在的問題可以提出一些強制性的整改要求；督導活動中的“指導”是非剛性的，往往表現為一些建設性的、引導性的意見與建議，不具有強制性。

但是，督學責任區還具有某種特殊的功能，這是“責任區”的組織形態所賦予的。因為劃分責任區，實質上是通過化整為零的方式，把一個大的整體分而治之；這種從“大系統”到“小系統”的形態轉換，系統自身功能就得到了新的釋放。具體來講，由于學校督導的對象減少、責任包干到人，致使這種督導活動可以時刻關注到每一所學校、關注到學校辦學的全過程、關注到學校發展的各個方面，對學校實現全覆蓋、全方位、全過程的督導，構成對學校的實時動態監管。當然，這里講的“實時動態”并不是一種嚴格意義上的連續無間斷的狀態，只是相對而言更注重學校變化的過程與趨勢。

督學責任區的職責定位

首先是角色定位問題。就教育管理體系而言，督導作為監管者，應當屬于相對獨立的“第三方”；但是，督導始終是政府實施教育管理重要一方，屬于教育管理部門的一部分，并與決策、執行部門實施協同管理。在管理者與被管理者之間，督導肯定是站在管理者一方，只是與其他管理者又保持相對的距離，體現某種意義上的獨立性。這種相對獨立性不是要超越在其他管理部門之上或者擁有某種超然的權力，而應當是指督導具有自身獨立、完整的制度體系和運行機制，操作層面上不受其他干擾。目前，大多數人在這一點上有某些認識上的偏差，很熱衷于片面強調督導的獨立性，把督導完全放在管理者與被管理者之外充當“第三方”，或者強調督導是“對管理的再管理”，這實質上是在尋求讓督導凌駕于管理之上。對比國外比較成熟的現代教育督導制度，情況也并非如此。如法國各級教育督導機構的設立情況，中央一級是設在教育部的總督導處，學區一級是設在大學區總長公署的督學處，省一級是設在省教育廳的督學處。日本的“兩類三級”督導機構也都是設在教育行政部門，美國由于地方分權的教育體制缺乏全國統一的教育督導制度，但一般都把教育督導機構附屬在同級教育行政部門。至于英國的教育督導在1992年以前也是如此相對獨立設置在教育部內部，之后由于頒布實施“家長法案”“市民法案”，才把教育督導完全獨立出來。我國在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出“建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能”的要求，正是基于國內外教育督導實踐對于督導的角色定位，強調了督導機構的“相對獨立”和督導運行體系的完整與“獨立”。顯然，督學責任區實施的督導，也只能是作為相對獨立的“第三方”，對學校工作進行檢查與評估，基于檢查、評估做出判斷，再依據判斷做出意見反饋。所以，督導首先屬于管理員的角色，期間還是檢查員、評估員和監督員或指導員。

其次是工作定位問題。從角色定位可以理解督學責任區的工作主要是檢查、評估和意見反饋。那么，實施學校督導要牢記“只看不做”“只說不做”的工作原則，形成對學校工作的評估機制和反饋機制，不參與決策，只服務決策；不代替執行，只跟蹤執行；不超越管理，只協同管理。

再次是責任定位問題。督學責任區承擔對學校工作督導的責任，而督導本身的責任是“有限”的，所以督學責任區的工作責任只能定位在“督導”的有限責任范疇：一方面是總結經驗，推介典型；另一方面是發現問題，督促整改。通過總結經驗、發現問題并督促整改，必然會幫助和促進學校發揚成績，解決發展中的不足，推動學校向上提升。但是，從嚴格意義上講，這種幫助和提升都不是督導的責任定位，只能理解為督導的衍生功能作用，這樣才能使督導回歸到“評估機制”與“反饋機制”的本質要求上，進一步明晰督導的責任邊界。

督學責任區的價值追求

督學責任區作為學校督導的一種特殊組織形態，其形態功能賦予它比一般形態的教育督導更具內涵的價值追求；這一價值追求集中反映在督學責任區致力于“讓每一所學校都有進步”的目標取向上。

其一，強調全面督導，追求學校均衡發展。強調對“每一所”學校給予督導，尤其強調對發展相對滯后的學校給予更大的關注，追求區域內學校發展的均衡度，實現學校教育均衡發展的價值目標。實踐表明，在縣域范圍內開展學校督導，如果不實行督學責任區制度，有限的督導力量很難覆蓋到區域內每一所學校，事實上邊遠的、交通不便的學校往往一個學期，甚至一個學年都難以接受一次監督與指導。以分片包干責任制的方式來架構學校督導的組織形態，有效解決了以往學校督導存在的盲區，使得學校督導不再缺失任何一個學校。同時，借助督學責任區的工作平臺，可以基于責任督學為責任區范圍的同類學校提供信息溝通與專業合作的機會，甚至建立類似共同發展體的雙邊或多邊合作機制，有力地促進本區域同類學校縮小發展差距。

其二，強調過程督導，追求學校特色發展。強調對學校“進步過程”實施全過程督導，突出學校的成長性，追求“每一所”學校“進步”的發展度，踐行學校教育發展性評價的價值理念。同時，督學責任區實施的是經常性督導，對于學校發展過程可以最大限度的持續跟蹤觀察，為實施發展性教育評價提供了可能。正因為如此，督學責任區更大的意義還在于可以改變學校督導“一把尺子量到底”的做法，體現教育督導對于學校發展個性與特色的尊重。

其三，強調協作督導，追求學校自主發展。強調以激活學校內在發展動力為目的的督導，突出學校發展的自主性和能動性，追求學校督導過程中“平等、合作”的協作度，增強學校對督導的接納與需求，提升督導實效。責任區督學在實施經常性督導過程中，要轉變“居高臨下”的工作姿態，放棄行政權力賦予的威望，把過去那種行政化的經驗型督導轉變為專業化的技術型督導、監督型的權威督導轉變為指導型的平等督導，成為學校發展的合作者、促進者，彰顯學校督導應有的技術力量與專業價值，激發學校自主發展的內生動力。