依法治國必須做好棋“眼”

葉小文

【摘要】全面推進依法治國，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要付出艱苦的努力。好比下一盤頭緒繁多、錯綜復(fù)雜、廝殺激烈的圍棋，在運籌帷幄、統(tǒng)攬全局中，要提綱契領(lǐng)，做好棋“眼”，首先要做好完善法治經(jīng)濟、建設(shè)法治政府這兩個“眼”，以利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】四中全會 依法治國 法治經(jīng)濟 法治政府

【中圖分類號】D920.1

【文獻標識碼】A

黨的十八屆四中全會明確指出，全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在我們這樣一個13億多人口的發(fā)展中的社會主義大國，全面推進依法治國，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要付出艱苦的努力。這個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，布好局，破好題，全面展開，取得決勝，必須貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神，貫徹十八大以來黨中央工作部署，體現(xiàn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國這“三個全面”的邏輯聯(lián)系。必須圍繞中國特色社會主義事業(yè)總體布局，體現(xiàn)推進各領(lǐng)域改革發(fā)展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治。必須堅持改革方向、問題導(dǎo)向，適應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面法治建設(shè)領(lǐng)域突出問題，回應(yīng)人民群眾期待，力爭提出對依法治國具有重要意義的改革舉措。

這個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，打個比方，好比下一盤頭緒繁多、錯綜復(fù)雜、廝殺激烈的圍棋，形勢駕馭、調(diào)兵遣將、騰挪絞殺，都要看能否紋枰對坐，從容談兵，特別是在運籌帷幄、統(tǒng)攬全局中，能否提綱契領(lǐng)，做好棋“眼”。

完善法治經(jīng)濟

依法治國切實去推動、完善法治經(jīng)濟，依法治國就能切中要害，全面落地。法治經(jīng)濟切實去保障、支撐依法治國，法治經(jīng)濟就能健康運行，蓬勃興旺

全面推進依法治國，必須完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。憲法是國家的根本法。法治權(quán)威能不能樹立起來，首先看憲法有沒有權(quán)威。必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監(jiān)督上下功夫。這需要從四個方面努力——健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善立法體制，深入推進科學(xué)立法、民主立法，加強重點領(lǐng)域立法。如此頭緒繁多，當(dāng)前“眼”在哪里？

經(jīng)過三十多年改革開放，中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，從粗放發(fā)展階段轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展階段，必須通過法治克服短期化、功利化傾向；改革進入“深水區(qū)”，必須通過法治形成更加規(guī)范有序推進改革的方式；社會進入“轉(zhuǎn)型期”，必須通過法治化解當(dāng)下社會問題復(fù)雜性與應(yīng)對方式簡單化之間的矛盾。無論從改革方向、問題導(dǎo)向來看，還是從突出問題、人民期待來看，尤其從立法要切實符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護、貫穿公平公正公開原則來看，這個“眼”應(yīng)該是：完善法治經(jīng)濟。

社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。我們搞市場經(jīng)濟，不是要搞“市場社會”。使市場在資源配置中起決定性作用，不是要使市場在社會生活中也起決定性作用。何況，我們要搞的市場經(jīng)濟，本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟。法治是市場經(jīng)濟健康運行的基本保證，也是經(jīng)濟、社會良性互動的規(guī)范和引導(dǎo)。可以說，在大力推進市場經(jīng)濟的條件下，建設(shè)法治社會，推進依法治國，源頭在完善法治經(jīng)濟。“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”。依法治國切實去推動、完善法治經(jīng)濟，依法治國就能切中要害，全面落地。法治經(jīng)濟切實去保障、支撐依法治國，法治經(jīng)濟就能健康運行，蓬勃興旺。這里，滲透著經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑作用和反作用的辯證法。

使市場經(jīng)濟在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，都需要堅強有力的法治保障。必須以明晰產(chǎn)權(quán)、保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。必須以法治為依托，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護。還要及時清理有違公平的法律法規(guī)條款，探索、創(chuàng)新適應(yīng)多種所有制形式的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對國有、集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和各類企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的保護。國家依法保護企業(yè)以法人財產(chǎn)權(quán)依法自主經(jīng)營、自負盈虧，企業(yè)有權(quán)拒絕任何組織和個人無法律依據(jù)的要求。還要加強企業(yè)社會責(zé)任立法。完善激勵創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)制度、知識產(chǎn)權(quán)保護制度和促進科技成果轉(zhuǎn)化的體制機制。要加強市場法律制度建設(shè)，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、土地管理、礦產(chǎn)資源和能源、農(nóng)業(yè)、財政稅收、金融等方面的法律法規(guī)，促進商品和要素自由流動、平等使用。依法加強和改善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序。

建設(shè)法治政府

政府的一切權(quán)力來自人民、源自法授。要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，所有行政行為都應(yīng)按正當(dāng)程序依法辦事

黨的十八屆四中全會把深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府作為全面推進依法治國的重大任務(wù)。在全面推進依法治國的系統(tǒng)工程中，另一個“眼”，就是加快建設(shè)法治政府。

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”①。現(xiàn)實生活中，以下現(xiàn)象和行為皆有之：不懂法、不尊法，以身試法、知法犯法；搞變通、打折扣，以言代法、以權(quán)壓法；隨大溜、存僥幸，視法律為兒戲，藐視、踐踏法律。如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力，做表面文章，那么制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”②。

政府是執(zhí)法主體。對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，政府必須下大力氣解決。各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。endprint

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，必須依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機制。全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

要依法推進政府職能轉(zhuǎn)變。繼續(xù)大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，讓政府法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，提高行政效能和服務(wù)水平。要加強和改進政府立法，健全政府依法決策機制，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，堅持立改廢釋并舉，推動重點領(lǐng)域立法，做到重大改革于法有據(jù)、決策和立法緊密銜接。要深化行政執(zhí)法體制改革，梳理各部門執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題。全面推進政務(wù)公開，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、結(jié)果公開透明，增強政府公信力。

政府的一切權(quán)力來自人民、源自法授。要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，所有行政行為都依法辦事、程序正當(dāng)。各級政府及工作人員都要帶頭遵守憲法和法律，不斷提高法治意識和依法行政能力，用法治引領(lǐng)改革發(fā)展破障闖關(guān)、推動民生改善和社會公正。必須強化權(quán)力制約和監(jiān)督，筑牢法治“籬笆”、遏制權(quán)力“越線”。

全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。當(dāng)然在這個系統(tǒng)工程中，不僅僅是做好完善法治經(jīng)濟、建設(shè)法治政府這兩個“眼”。保證公正司法、提高司法公信力，增強全民法治觀念、推進法治社會建設(shè)，加強法治工作隊伍建設(shè)，加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，條條都很重要，必須全面部署，都要落到實處。一著不慎，滿盤皆輸。但棋要一步一步走，首先要做好完善法治經(jīng)濟、建設(shè)法治政府這兩個“眼”，以利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在全面深化改革總框架內(nèi)全面推進依法治國各項工作，在法治軌道上不斷深化改革。

推進以法制權(quán)

以法制權(quán)要“三管齊下”：一是以法治來制約權(quán)力；二是堅定不移推進反腐敗斗爭；三是絕不能允許以權(quán)壓法，以權(quán)力干擾執(zhí)法、司法

說經(jīng)濟離不開“賺錢”，說政府離不開“用權(quán)”，如果說“完善法治經(jīng)濟”好比管好了“錢”，“建設(shè)法治政府”好比管好了“權(quán)”，要進一步防止凡搞市場經(jīng)濟就容易出現(xiàn)的“錢權(quán)交易”，從根子上遏制腐敗，關(guān)鍵是推進以法制權(quán)，也即在經(jīng)濟建設(shè)中切實用法治來規(guī)范、制約權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進法治的籠子里。

最近，山西的政治生態(tài)一度出了問題，數(shù)名省級干部先后墮入貪腐，驚現(xiàn)“塌方式腐敗”。常言山西“地靈人杰”。山西的“地”怎么了？“人說山西好地方”的歌還耳熟能詳啊。山西的“人”怎么了？余秋雨的散文《抱愧山西》是無人不曉啊。今天的山西，怎么會落到如此田地？還得從官員自身剖析原因，敲響警鐘，吸取教訓(xùn)。官員怎么就倒了一片呢？

毛澤東在《中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會第二次會議上的報告》中說過：“可能有這樣一些共產(chǎn)黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號；但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們在糖衣炮彈面前要打敗仗。我們必須預(yù)防這種情況。”今天，我們黨在全新的條件下，領(lǐng)導(dǎo)全國人民以空前的規(guī)模從事經(jīng)濟建設(shè)，深化以市場在資源配置中起決定性作用為主導(dǎo)的經(jīng)濟體制改革，“在糖衣炮彈面前要打敗仗”而腐敗變質(zhì)者早已不是上世紀五十年代那種規(guī)模和檔次了。鄧小平說過，“自從實行對外開放和對內(nèi)搞活經(jīng)濟兩個方面的政策以來，不過一兩年時間，就有相當(dāng)多干部被腐蝕了，卷進經(jīng)濟犯罪的人不是少量的，而是大量的。犯罪的嚴重情況，不是過去‘三反、‘五反那個時候能比的。那個時候，貪污一千元以上的是‘小老虎，一萬元以上的是‘大老虎，現(xiàn)在一抓就往往是很大的‘老虎”③。

山西的警鐘敲響，山西的教訓(xùn)深刻。在大規(guī)模的市場經(jīng)濟運行中，必須用法治制約、規(guī)范權(quán)力。如果說價值規(guī)律管住了市場經(jīng)濟中那只“看不見的手”，以法制權(quán)就是要管住市場經(jīng)濟中那只“看得見的手”。以法制權(quán)要“三管齊下”：

一是以法治來制約權(quán)力。不受制約的權(quán)力難免腐敗，絕對不受制約的權(quán)力有可能絕對腐敗。如果只擁有權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任，只行使權(quán)力而不接受監(jiān)督，每一個執(zhí)法者都有可能成為潛在的法律破壞者，而每一個公民都有可能成為這種破壞行為的受害者。孟德斯鳩在《論法的精神》中說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止”。當(dāng)權(quán)力調(diào)控市場，當(dāng)權(quán)力與資本相遇，不受制約的權(quán)力，難免導(dǎo)致普遍性、塌方型腐敗。資本不斷擴張的沖動和權(quán)力不斷膨脹的欲望結(jié)合，會使道德的界限喪失，使法律的界限模糊，甚至成為馬克思主義所嚴厲批判的壟斷資本主義，徹底走向黨和人民的反面。

習(xí)總書記強調(diào)，我們必須“堅決防止權(quán)力和金錢相結(jié)合、造成國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象”，要“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”！把權(quán)力關(guān)在法治的籠子里，才能最大限度減少體制缺陷和制度漏洞，最大限度地防范市場利益的誘惑。要防止權(quán)力過多干預(yù)市場、邊界不清——改革限權(quán)，確保權(quán)力界限清晰分明；防止權(quán)力取得無據(jù)、行使無序——依法確權(quán)，確保權(quán)力授予依法合規(guī)；防止權(quán)力過度集中——科學(xué)配權(quán)，確保權(quán)力架構(gòu)相互制衡；防止“暗箱操作”——陽光示權(quán)，確保權(quán)力運行公開透明；防止權(quán)力濫用——全程控權(quán)，確保權(quán)力監(jiān)督及時有效。要建立和實施更嚴格的黨內(nèi)法規(guī)制度，努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

二是堅定不移推進反腐敗斗爭。持續(xù)保持高壓態(tài)勢，做到零容忍態(tài)度不變，猛藥去疴的決心不減，刮骨療傷的勇氣不泄，嚴厲懲處的態(tài)度不松，凡腐必反，除惡務(wù)盡。對山西驚現(xiàn)的“塌方式腐敗”，我們完全有決心有信心徹底根治。山西還是好地方，中國更是好地方。但別有用心的人難免要做文章。例如，有一種幸災(zāi)樂禍的怪論，說什么“不反腐敗要亡黨，真反腐敗也要亡黨”。此論不值一駁。不反腐敗確實要亡黨，真反腐敗不僅不會亡黨，而且能增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，使中國共產(chǎn)黨更堅強，更有力量。

三是要制約權(quán)力，就絕不能允許以權(quán)壓法，以權(quán)力干擾執(zhí)法、司法。必須堅守司法公正。司法是以法治規(guī)范權(quán)力的最后一道防線，培根說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”

法治經(jīng)濟，依法賺錢。法治政府，以法制權(quán)。法制好，好人可以充分干好事。法制不好，劣幣驅(qū)逐良幣，就談不上公平競爭。完善的法治經(jīng)濟，堅強的法治政府，一定能使市場經(jīng)濟在資源配置中起決定性作用的同時更好發(fā)揮政府作用，一定能營造鼓勵人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的良好社會氛圍，促使一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

（作者為中央社會主義學(xué)院黨組書記、第一副院長，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員）

【注釋】

①【明】張居正：《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》，見《張文忠公全集·奏疏三》。

②【唐】王勃：《上劉左相書》，見《王勃集》卷九。

③鄧小平：《堅決打擊經(jīng)濟犯罪活動》（1982年4月10日），見《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年版，第402頁。

責(zé)編/周素麗 潘麗莉 美編/李祥峰endprint