農村公共文化服務體系構建——以江西為例

■周芝萍

2010年的中央一號文件，為農村公共文化建設注入了新的活力。此后，全國再次掀起農村公共文化建設的高潮。“文化信息資源共享工程”(以下簡稱“共享工程”)和“農家書屋”等文化惠民工程逐漸推進，農村公共文化服務的物質載體得到了長足的發展，在滿足農民基本文化需求、保障農民文化權利、推動農村文化建設方面，起到了重要作用。但從總體效果來看，由于機制不夠完善，一些服務機構在運行中仍存在一些問題:“農家書屋”基本處于關閉狀態，基層文化站成了擺設，共享工程形同虛設，很多市縣圖書館文獻資源老化，服務形式與服務手段單一，這與十八大提出的構建現代公共文化服務體系還有很大差距。[1]因此，構建科學、有效的服務體系是農村公共文化建設中一項更為急迫的任務。

一、構建農村公共文化服務體系的意義

保障農民基本文化權利，既是構建和諧農村社會的重要手段，也是新農村建設的重要內核。

(一)改變重物質需求輕精神需求的農村服務理念

長期以來，服務農村、反哺農村的核心觀念只停留在改變農村面貌、發展農業經濟、改善農民生活等方面，而社會很少關注到，隨著物質生活水平的不斷提高，農民對生活的需求也在悄然發生變化，他們在追求物質生活的同時，更加注重精神文化生活。正如賀學峰所言:“文化建設，是重建農民生活方式、恢復農民生活的主題性價值。”[2]在農村物質逐漸豐富的同時，農民也需要通過新的娛樂活動、文化休閑方式來增進公共交往，并在這種交往中獲得與時代同步的體驗和價值。而在這一歷史進程中，農村公共文化服務體系的建立和完善，能夠改變以往的偏輕精神需求的服務理念，讓人們重新認識和把握新農村建設的政策內涵。

(二)促進農民基本文化權利的實現和社會意識的重新回歸

文化權利是公民的一項基本權利，也是推動農民社會意識回歸的基礎保障。長期以來，在經濟建設為中心的大環境下，農村文化工作被忽視，由于缺乏財力支持，農村成為公共文化服務的“谷地”，農民的基本文化權利沒有得到相應的重視。而在單干式、家庭化生產經營過程中產生的離心化傾向，使得農村社會組織的凝聚力有所減弱。因此，保障農民基本文化權利，不僅是新農村建設的重要內容，更是形成新農村社會環境所需思想凝聚力和意識影響力的基本手段。通過建立完善農村公共文化服務機制，能最終切實保障農民文化權益、實現農民價值認同，讓農民自覺增強社會意識。

(三)促進農村社會治理方式的創新發展

根據我國第五次人口普查資料，我國有8 億人口分布在農村，因此社會穩定與否首先要看農村穩定與否。黨的十八屆三中全會提出，要創新社會治理體制，改進社會治理方式。由于各種歷史和現實原因，農村的社會治理一直存在諸多問題。有學者從文化服務的角度提出了解決思路，指出農村公共文化服務不僅能夠向農民提供基本的文化服務產品，同時還是農民了解時政的重要窗口。[3]農村公共文化作為一種“軟實力”，能引導并規范農民的思想行為，有效的公共文化服務體系是社會與農民之間進行溝通的重要紐帶和橋梁，它能夠及時緩和社會心理沖突和矛盾，營造融洽和諧、團結互助的人際關系，從而形成良好的農村社會環境。

二、農村公共文化服務缺失的表現

長期以來，受“城鄉分割、工業優先、城市傾斜”發展戰略以及地方財力不足的影響，在基礎文化建設方面，我國長期以來存在重城市輕農村的現象。雖然近些年來，我國采取了一系列推進農村公共文化服務體系建設的措施，但與發達國家相比較，還有一定差距。

(一)財政投入不足

長期以來，政府辦文化的觀念已經成為全社會的共識，但公共文化服務供給長期依賴政府，而缺少農民及社會其他主體的有效參與。一旦地方政府財力遇到困難，作為不直接創造物質財富的公共文化的投入就會受到較大影響，公共文化建設的資金經常被截留、轉移的事實就是明證。文化財政支出增長速度，明顯低于政府財政收入增長速度。近年來，江西省農村公共文化建設有較大的改善，但在農民的巨大需求面前，無論是與經濟增長還是與城市發展相比，依然存在較大差距。(見表1)

表1 江西省公共圖書館圖書總藏量與經濟增長［4］

(二)管理體制落后

當前農村文化工作處于條塊分割狀態，文化、教育、體育、宣傳等職能部門多頭管理，體制機制不順成為農村文化工作者心中的“塊壘”。縣圖書館與鄉鎮文化站(圖書室)作為農村公共文化服務的主體，分別隸屬于縣文化局和鄉政府管理，他們各自為政，只有少量的業務來往，縣文化局對鄉鎮文化站只有業務指導而無人權、財權。從縣一級體制來看，縣館的經費由縣文化局劃撥，人員分配則由縣人事局管，大事首先得上報文化局，再由文化局用報告形式層層逐級反映。組織運行機制僵化進而效率低下，人浮于事，用人制度、社會保障制度不健全。鄉鎮文化站(圖書室)隸屬于鄉鎮政府，表面上看，鄉鎮文化站也有1～3 個工作人員，但實際上這些工作人員都是兼職的，身兼數職，大多數文化站都建在鄉鎮政府大院內，成了鄉鎮政府的活動室，農民很難享受到其文化服務，在以經濟建設為中心的思想指導下，很難發揮公共文化服務職能。

為切實推動農村公共文化服務發展，黨和國家相關部門相繼推出了一系列惠民工程:如“文化信息資源共享工程”、“農家書屋工程”等。江西省農家書屋工程自2007 年啟動以來，共投入資金3.82 億元。截至2012 年底，共建成農家書屋17 333 家，配備圖書2 600 萬冊、報刊35 萬份、音像制品和電子出版物173 萬張，提前3 年完成“村村有、全覆蓋”目標，深受農民群眾歡迎。[5]但由于隸屬于不同的行政管理部門，各項目之間相互獨立，部門間缺乏有效的溝通與協調，大部分項目不能兼容、共享，存在重復浪費的問題。

(三)基礎設施陳舊

自2007 年以來，在中央和地方政府的支持下，農村公共文化基礎設施建設有所發展，但與城市相比，依然比較落后，無論從數量上還是從規模上，基本的公益性文化設施建設同農民群眾的文化需求都存在一定的差距:設備老化、設施陳舊，服務能力相應弱化。有的地方政府在農家書屋建設上沒有一點后續投入，完全依賴中央和省級財政，造成基礎設施不配套、不規范、不落實，有的地方“農家書屋”不具備基本的開放條件，圖書上不了架，信息采集工作也無法進行。對農家書屋必要的檢查、驗收等工作也做得不到位。許多縣級電影公司無法正常開放，多數縣級劇團名存實亡，難以維持正常演出。這種狀況已經嚴重阻礙了農村公共文化服務的有效開展。

(四)人才建設落后

當前，農村公共文化服務面臨著專業文化人才和民間文化人才稀缺的局面。專業人才是農村公共文化服務建設的關鍵，是農村公共文化活動的策劃者、組織者、表演者，從業人員素質的高低直接關系農村公共文化服務質量的好壞。由于思想認識上存在誤區，加上缺乏像教師、醫生、律師等職業必要的從業資質要求，這些文化服務機構就成了關系戶特殊需求“安置點”。有資料顯示:江西省宜春市10 多所公共圖書館現有120 余名工作人員，基本沒有專業學科背景，在市以下的縣鄉鎮文化站、圖書室基本是由業余人員兼管。[6]

三、農村公共文化服務缺失的原因

農村公共文化服務缺失既有制度方面的因素，也有歷史方面的原因，主要受以下幾方面因素的影響。

(一)思想認識存在誤區，對公共文化服務體系建設重視不夠

一方面，由于文化建設的效益不如經濟建設，因此，在片面追求GDP 的時代，各級政府均把主要精力放在經濟建設方面，甚至以犧牲文化建設來加快經濟建設。另一方面，農民自身相對較低的文化水平，導致對文化需求的熱情不高。

(二)財政投入總量有限，城鄉分配比例失衡

農村公共文化建設的投入主要來源于中央政府的投入，雖然中央要求地方有相應比例的配套投入，但地方政府投入農村文化建設的比例大打折扣，從而盡量少投甚至不投，造成投入嚴重不足。雖然省級財政預算中每年都有文化經費，但多數市縣的文化事業經費占當地財政支出的比例只有1%左右，有些地方甚至還不到1%。[7]隨著農村稅費制度改革的不斷深入，鄉鎮的財政收入逐年減少，用于文化建設的經費比例也逐年減少。許多農村文化單位因為經費難以保證，導致職工工資無法及時發放、設備故障無法及時維修。從分配上看，財政投入更多集中在城市，2008 年國家對直接為農民提供服務的鄉鎮文化站財政投入18.7 億，人均2.54 元，而城市文化投入人均為31.24 元。江西是我國中部地區的農業大省，全省4400 萬人口中，農村人口占60.2%[7]。2007—2012 年，江西省財政對為農民提供服務的鄉鎮文化站投入3.82 億[5]，每年人均才1.73 元，與全國平均水平差距很大。

(三)社會力量參與不足，服務供給來源單一

政府作為農村公共文化服務的唯一供給者，財政壓力越來越大。發達國家公共文化服務投入的經驗值得我們借鑒。美國雖然是一個市場經濟國家，但農村公共產品是由政府、企業、社會團體等多方力量共同參與提供的;而日本、韓國，則是以中央政府為主導、各級農業合作組織參與實施的農村公共產品供給體系。這三個發達國家農村公共文化服務建設的共同特點是:都是在政府主導或引導下的市場經濟環境下運行。社會參與和市場力量的引入，不僅能增加農村公共服務的供給數量，更能促進公共服務供給質量的優化。目前，江西省農村公共文化服務供給渠道基本來自政府，社會力量參與程度較低，尚未形成政府與非政府組織之間并存的局面，農村居民缺少在公共服務主體和公共服務類別上做自由選擇的機會。

(四)城鄉經濟社會發展存在二元結構體制

在制度慣性的影響下，城鄉二元結構給農村社會發展造成的深層次問題和矛盾，依舊是農村社會事業發展的重要影響因素。黨的十八屆三中全會指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。長期以來，歷史和政治原因造成的城鄉二元結構，不僅造成了城市和農村經濟發展不平衡，也使城市和農村、市民和農民在公共文化設施、文化權益保障方面出現了不平衡。[8]因此，消除城鄉二元結構，實現公共服務供給的均等化，才能最終使得農村包括文化在內的社會事業走出發展的“藩籬”。

四、構建農村公共文化服務體系的對策

通過以上對農村公共文化服務存在的問題和原因的分析，本文認為，應采取以下對策以構建科學、有效的農村公共文化服務體系。

(一)優化資金投入結構，建立有效的財政支持機制

一是通過立法，建立資金投入機制。農村公共文化服務是一種公共產品，這就決定了農村公共文化建設必須由政府作為主要角色來參與其中。[9]政府對農村文化的投入應有一定的比例，并且應與經濟發展速度相適應，避免資金投入的隨意性。二是農村文化投入與城市文化投入應有適宜的比例，避免農村公共文化服務建設的邊緣化。三是通過政策引導，建立非政府組織參與機制，積極吸納社會資金，通過稅收、金融等政策調節方式，充分調動農民團體、非政府組織、私營企業等社會各方面力量，構建多渠道、多層次、多元化的立體投資模式，使農村公共文化建設能夠建立在較為穩定、持續的財政支持基礎之上。

(二)建立城鄉一體化的新型工農城鄉關系

十八屆三中全會指出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。因此，要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。[8]當前，我國在養老保險方面已經率先進行了消除城鄉二元化的實踐，已經有15 個省份通過合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度。在全面深化改革的時代背景下，這一進程正在呈現加速的勢頭，對城鄉一體化的公共文化服務體系構建也正積極推進。

(三)健全農民文化需求的表達機制

增進農民對農村公共文化需求的表達，是提高農村公共文化服務有效性的前提條件。農民是農村公共文化服務的對象，對公共文化服務的實際效用，他們最有“話語權”。但現實情況是，農民沒有有效的需求表達渠道，更缺乏選擇所需公共文化服務的機制。有學者認為，在財政緊約束的現實條件下，要有效促進公共文化設施等建設的投入，必須依法明確并合理界定各級政府財權、事權范圍，積極引導農民參與社區性供給，合理確定農村公共建設的近、中、長期目標，建立充分體現農民需求的偏好顯示機制。[10]因此，完善農民與基層政府和各類服務機構的溝通渠道，理解農民真實的和必要的文化需求，建立文化需求表達機制，是避免農村公共文化服務體系建設盲目性與資源浪費的重要手段。

(四)引導農民樹立主體意識，建立起農村文化發展的內生機制

農村公共文化服務內生機制，是進行農村公共文化建設的內在動力和根基。[11]只有讓農民自覺成為農村公共文化建設的主體，才能真正促進農村文化內生機制的形成。從維護農民的文化權利和實現農民文化需求的角度出發，各級政府要通過各種手段與方法，充分調動農民參與文化建設的積極性、主動性。與此同時，政府既要重視“輸送”文化，也要重視挖掘與創新鄉土文化資源，組織和資助民間文化活動，鼓勵和扶持在農村發展民辦文化企業，為形成文化內生機制創造有利條件。構建農村公共文化服務體系的過程，也是整合農村資源、打造相關文化資源平臺的過程。只有充分發揮農民的主體作用，充分挖掘農村鄉土文化資源，將“送文化”與“種文化”結合起來，農村公共文化建設才能健康持續發展。

(五)健全監督機制，完善評估機制

農村公共文化服務機制作用的發揮，不僅取決于農村文化產品和服務的供給數量，更取決于農民對此的滿意程度。如果沒有有效的監督和約束，政府“是否會根據農民的真實需求和偏好來決定自己的行動方向，仍是一個難以確定的問題”[12]。因此，必須健全和完善相關的制度法規，強化農村公共文化體系建設的監督機制。在全國性的圖書館法律法規出臺前，一些省市如北京、上海、深圳、浙江等發達省市，相繼出臺了地方性的圖書館法規來保障縣級公共圖書館等農村公共文化服務，起到了良好的效果，保證了公共圖書館的健康發展。

建立科學有效的農村公共文化服務評估機制，應從農村公共文化服務的質量和服務的保障兩方面進行。衡量服務質量，主要考察公共文化服務機構的用戶流量、服務手段、服務方法、文化信息發布及對管理部門服務的滿意度、服務效果等方面;[6]服務保障評估，則主要包括資金保障、人才保障、技術保障、組織保障、社會參與保障等方面。農村公共文化服務評估是提高服務透明度的有效途徑，在此基礎上才能形成和建立起公眾監督的機制，從而推動農村公共文化服務機制的完善和服務水平的提高。

五、結語

農村文化服務具有豐富農民精神文化生活、社會教育、凝聚社會認同等社會治理功能，努力構建科學的農村公共文化服務體系，不僅關系農村文化的繁榮發展，還關系社會主義新農村的健康發展。當然，建立有效的農村公共文化服務體系還有待理順農村社會的各種關系。農村公共文化建設任務還很艱巨，但不管怎樣，構建和完善農村公共文化服務體系，對建設社會主義文化強國，增強國家文化軟實力，具有重大的戰略意義。

[1]胡錦濤在中共中央第十八屆代表大會上的報告[EB/OL].人民網，http：//politics.people.com.cn/n/2012/1118/c1001-19612670.html，2012-11-18.

[2]賀學峰.鄉村建設重在文化建設[J].小城鎮建設，2005，(10).

[3]鞏村磊.論當前農村公共文化服務缺失與機制構建[J].山東農業大學學報(社會科學版)，2010，(2).

[4]江西省統計局.2013年2月各設區市主要指標[EB/OL].http：//www.jxstj.gov.cn/News.shtml？ p5=3103415.

[5]鐘端浪，繆夢詩，劉穎婷.江西省農家書屋工程建設總結表彰大會在南昌召開[N].江西日報，2012-12-07.

[6]吳漂生.江西省農村公共文化信息服務保障機制研究[J].圖書館理論與實踐，2011，(8).

[7]魏希.新農村建設背景下江西農村公共文化設施建設研究——以泰和縣為例[D].南昌:南昌大學，2010.

[8]中共中央十八屆三中全會會議公報[EB/OL].新華網，http：//news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773.htm，2013-11-12.

[9]汪雷.基層政府公共信息服務供給機制研究報告[J].情報理論與實踐，2009，(12).

[10]廖家勤.財政緊約束下有效促進農村基礎設施建設的政策選擇[J].財政與金融，2006，(3).

[11]李少惠，王曉艷.社會資本視角下的農村公共文化建設研究[J].西北師大學報(社會科學版)，2009，(6).

[12]黃花.對完善農村公共產品供給制度的幾點看法[J].科學社會主義，2008，(6).