財政涉農資金科學管理途徑研究——以浙江F 市X 鎮為例

■王仕龍

近年來，從中央到地方各級政府都高度重視農業、農村和農民工作(以下簡稱“三農”)，把解決好“三農”問題作為各級黨委和政府工作的重中之重，相繼出臺了一系列強農惠民政策，“三農”投資總量不斷增加，投資規模不斷擴大，“三農”發展面臨前所未有的機遇。[1]在這樣的形勢下，浙江省F 市也不斷提高涉農項目和資金的科學化管理水平，積累了豐富的經驗，取得了顯著的成效。但也有一些管理上的問題和不足，不利于新農村建設和發展。鑒于此，本文以F 市X 鎮為例，提出加強涉農項目和資金科學管理問題的研究，對其他區域具有一定的借鑒意義。

一、財政涉農項目和資金的內涵

(一)財政涉農項目和資金的概念

財政涉農資金又稱農業財政投入和支出，是政府為克服市場缺陷，通過財政手段，支持農業發展的各種經濟行為的總和。財政對農業的支出包括：農業基本建設支出、農業挖潛改造資金、農業科技三項費用、支援農業生產、農業事業費、農業綜合開發支出。在本文中，財政涉農支出，包含支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農業基本建設支出、農業科技三項費用、農村救濟費、農村村級行政費用等六項，但不包括農林水利氣象等部門的事業費支出。

(二)財政涉農政策的種類和主要管理部門

一是支持農村基礎設施建設的政策和資金、農業防災救災政策和資金，如特大防汛抗旱補助、農業生產救災資金等。二是支持農村社會事業發展的政策和資金，如財政扶貧開發、支持農村基層組織建設等。這兩種涉農政策及資金均有特定的管理方式和用途，在具體執行中需要制訂相應的法規和政策，抓好落實。涉農項目和資金的管理部門主要有農業局、林業局、水利局、交通局、財政局、扶貧辦等，幾乎涵蓋了全部政府管理部門。

(三)F 市X 鎮財政涉農項目和政策的種類

X 鎮財政涉農項目和資金，主要是通過以獎代補、專項涉農資金、市級分配資金或指定項目等形式提高X鎮新農村建設水平。其主要補助項目和政策有:新農村建設以獎代補、創建特色示范村獎勵、全面小康村創建獎勵、農房改革(農房兩改)示范村補助、一事一議補助、小農水利工程補助、自然災害補助、退宅還林(耕)補助等40 多種形式。

二、X 鎮涉農項目和資金管理中的主要問題及原因分析

(一)項目和資金信息溝通難，部門權益左右資源分配

1.部門之間協調溝通難，涉農資源分配不均衡。涉農管理部門有各自的政策和制度，在涉及交叉的職能，履行交叉的職權時，因為沒有綜合的協調溝通機制，導致政策的制訂、項目的審批、資金的扶助也各自為政。這使得基層爭取項目和資金時，疲于跑部門、要項目，同時也有空“可”鉆。X 鎮也存在著這樣的問題，行政村領導到各個部門多拉拉家常、聯絡感情，得到的涉農項目和資金就可能比不去機關的村要多。同時，這也使各部門在涉農資金、政策等資源的分配中，失去了部分主導權。

2.部門權益左右涉農資源的分配。X 鎮涉農管理部門如水利局、扶貧辦、林業局等，都掌握著一些政策和資金，在強農惠民政策的制定、執行過程中，難免不從受助村與本部門的關系疏密程度，來考慮是否給予立項及分配資金額度等問題。基層在向相關部門爭取項目、政策和資金時，經常動用各種關系，以取得相關部門的支持。在實地調研中，很多村領導直言:“只有多跑跑，才有項目和資金。”存在著“會哭的孩子有糖吃”的現象。

3.涉農政策和資源監督管理難。涉農政策從中央到地方涉及多個部門，有大量的涉農資源的分配，而且，各個部門權力的運用和政策的制訂，存在著政出多門的現象，這就給監督管理帶來許多困難，部門之間經常出現推諉扯皮現象，很多涉農項目和資金金額往往無法統計核實，整理、匯總和分析工作量極大。

(二)涉農項目申報缺少科學程序

1.項目申報隨意性大。基層鄉鎮在涉農項目的申報中，缺少科學的程序。X 鎮各行政村在項目申報時也遵循“好中選優、優中選強”的原則，也通過“兩委會”充分醞釀和討論，但這些程序大多流于形式。當基層黨員、群眾對促進村未來發展的關鍵項目有不同的意見時，僅憑幾個村領導就決定了擬立的建設項目，使村民失去了主體地位。

2.涉農資源分“散”，缺少統一管理。在名目繁多的財政涉農項目的后面，其實是相關部門掌握的涉農資源。這些項目和資金最根本的表現形式就是“散”，部門分散、資金分散、項目分散、去處更是散。這就難以進行規范化、精細化、科學化的管理，也不可能把有限的財政涉農資源用在刀刃上，用在受益最優化的項目上。也因為“散”，基層鄉鎮的涉農項目和資金也只能向這些分散的機構申報，而缺少統一的領導協調機構。

3.項目資金缺口沒有保障機制。涉農項目配套資金短缺，村領導只能靠個人關系，向上級機關爭取，向鄉村在外創業成功的“能人們”“討米下鍋”，且這些資助也只是杯水車薪，不夠工程建設資金所需。如X 鎮T 村2012年、2013年的村級建設項目中，從外面爭取的資金100多萬元，僅夠總需求的20%左右，但這種“討米下鍋”的做法不可能成為新農村建設的長效機制。所以，雖然有了項目，但依然缺乏足夠的財政支持，導致基層干部為錢、為政策而奔波，也無暇顧及工程質量的監管等工作。在近幾年美麗鄉村建設中，因財政扶助資金與實際需求資金相差太大，使X 鎮很多村“負債累累”，不堪重負。

(三)涉農項目的審批缺少科學的制度

1.涉農項目立項缺少科學論證。有些村為更多地享受到“優惠”政策，而通過種種不當手段，但是這樣必然干擾涉農管理部門正常的工作程序。如X 鎮A 村、B 村、C 村，經常有各種項目得以立項;而F 村、H 村、M 村等，兩三年也沒有一個項目。這就使基層干部群眾怨聲載道，導致出現“黨的政策雖好，我們享受不到”、“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”的怪現象，參見下表1 及分析，說明了在基層鎮村，涉農資源的分配極不均衡。

從2011 年—2014 年3 月各村合計涉農項目獎勵、補助資金看，A 村達1161.84 萬元;B 村在2011 年補助資金數據不全的情況下，其三年合計也達908.08 萬元;C 村三年合計達869.43 萬元，而M 村和H 村卻只有67.29 萬元和21.61 萬元，這就說明了涉農資源的分配存在著不均衡的問題。

表1 各村2011-2014 年3 月項目類獎勵補助資金 單位:萬元

2.人情關系影響涉農項目和資金的審批。在基層村鎮，人情關系錯綜復雜，往往都是同宗血脈、遠親近鄰。曾在該鎮某區任職的一位領導，擔任鎮某涉農部門的領導后，在資金、項目等的安排上，則更多地會向這個區所在的村“傾斜”。而且，這種項目和資金的安排多“錦上添花”，少“雪中送炭”，多“面子工程”，少“里子建設”。從下表2，該鎮A 村、B 村、C 村2011-2013 年度村級集體經濟收入看，這些村本來就已經很富裕了，但“錦上添花”的“面子工程”卻還常有其“份”，各種涉農項目和資金源源不斷地流向這些村，從表3 的排名情況看，A 村和C 村的各種收入一直名列前茅，而H 村和F 村等幾個行政村的主要領導因為與鎮級機關溝通、協調不夠，地理位置相對偏遠，信息來源少，不愿“跑鎮”，有些村的主要負責人甚至還不“認識”相關部門的領導，致使其各種涉農資源的分配一直排名靠后，“進金”少。參見下表3 的數據及分析，特別是那些排名在第51 名后面的村的情況。

3.領導結對的村，涉農資源來源廣。與貧困村聯系結對，是各級領導一項重要的幫扶工作，如X 鎮C 村在地理位置上雖然遠離中心城區，但因為是市級領導聯系村，近幾年各種外來資金名目繁多、涉農項目絡繹不絕，使C 村的財政扶助性收入從2011 年的49.75 余萬元、排名第13 位，突然躍居到2012 年的415.06 余萬元、排名第一，2013 年雖然退居到第三位，但其絕對值從415.06 萬元增加到了431.62 萬元，外來資金占其總收入的比例三年平均高達95.87%以上，如果這些外來涉農資源不能有效利用，其村集體經濟也將是不可持續的發展，參見表2 所列的涉農資金數據。

表2 A、B、C 村2011-2013 年集體經濟收入情況 單位:萬元、%

表3 2011—2013 年X 鎮給予各村獎勵性資金排序情況 單位:萬元

(四)資金使用效益低，缺乏績效評估

1.項目建設程序復雜，資金使用效益低。由于多數涉農項目都不大、涉及的資金量少，但有關部門仍按大項目的程序處理，其招投標、工程設計、監理等費用占了工程額的15%-20%。有些村的小工程建設資金總共不足30 萬，卻還要設計、監理、管理等費用，真正用于工程建設的資金不足25 萬元，降低了資金的使用效益。除上述現象外，基層在向上級跑項目、要資金的過程中，或多或少地存在著請客送禮現象，這也增加了涉農項目的建設成本。

2.資金形式多樣，基層配套難。由于涉農配套資金和支付有多種形式，有些直接補貼到農民手中，有的支付到項目單位或供應商，也有的資金只支付到項目主管部門，就無法控制資金的用途。且上級在下撥涉農資金時，要求基層給予一定比例的配套，但基層財力有限，往往以虛假的方式落實配套，而出現資金缺口，使涉農項目不能按時、保質、保量完成。

3.制度不健全，資金挪用時有發生。涉農項目和資金監管的制度不完善，且財政涉農項目和資金點多、面廣，有的涉農項目并沒有嚴格執行招投標制度，有的涉農轉移支付資金被擠占挪用，有的資金沒有按計劃到位，使涉農項目難以保質保量如期完成。由于涉農項目點多面廣，專業人員少，且施工單位缺乏涉農項目建設的資質，工程質量不過關，或項目配套資金不到位，成為“爛尾工程”，致使發生項目資金被擠占挪用。

三、相關建議

(一)健全財政涉農資源綜合管理機制

1.組建涉農項目和資金綜合領導機構。根據《F 市政府投資項目管理辦法》規定，市(縣、區)發展和改革委員會是政府投資項目的綜合管理部門，項目由發改委負責，資金由財政部門負責。為加強涉農項目和資金的科學管理，避免權責不分、相互推諉現象，建議F 市成立涉農項目和資金監管領導小組，與“三農”工作相關的涉農部門的行政正職作為領導小組成員;設立涉農項目和資金科學管理聯席會議制度，對涉農項目的申報、審核、審批等工作相互通報;涉農資金實行“一支筆”審批;對涉農項目實行專家審核、科學評審、部門協調、黨委討論決定的管理機制。

2.完善涉農項目管理機制。健全涉農項目的管理機制，匯總分散在各部門的涉農項目的申報、評審、審核、考核等工作職責。對項目的各個程序要充分利用社會專業技術力量，在專家科學論證的基礎上，共同審核、審批;要有詳盡的文書資料登記在冊并上網公布，接受全社會的監督，真正使涉農項目在“陽光下運行”，實現涉農項目申報、審批的程序化和科學化管理。

3.完善監督制度，規范操作程序。建立黨委、人大、社會三級監督制度。新農村建設規劃和資金預算必須經過各級人民代表大會的審議審批，并由專門機構負責檢查監督項目和資金的使用管理。鄉鎮堅持財務分開、村務公開等制度，村民組成理事會，對工程施工進度和質量全程監督。堅持和完善財政涉農項目建設工程的相關管理制度，做到公開、公平、公正，杜絕暗箱操作，充分保障基層鄉鎮群眾的知情權、參與權和監督權。

(二)加強涉農項目的程序化管理，提高涉農資金的使用效益

1.規范項目立項的科學程序。為加強涉農項目的科學管理，要規范項目和資金的申報程序。首先，由村兩委會醞釀、討論，提出擬立的財政涉農項目，報鎮黨委和相關部門審核、備案。其次，由市(縣、區)涉農工作聯席會議辦公室會同相關涉農部門共同審核，并組織有關專家科學論證、實地調研、充分醞釀，以無記名投票表決的方式，決定是否給予立項。再次，對初步確定的擬立項目，報市黨政機關和人大常委會，由書記或市長辦公會議討論決定立項的項目及資金安排，并由分管的市(縣)級領導一支筆審批。

2.加強科學論證，實行科學管理。按政府投資項目的績效理論[2]，要加強對擬立項目的可行性、技術方案、項目的社會效益和經濟效益、項目立項的重要性，項目建成后的維護保養及基層鄉鎮的科學管理能力等方面的科學論證，以決定是否給予立項。加強項目施工的科學管理，要聘請思想硬、懂技術、會管理的項目班子成員;建立科學的評估、測算指標體系，做好項目的評估、測算。施工企業要提高生產率，建立健全有效的激勵、約束、調控機制;要抓好施工現場、工程質量和安全生產管理;落實好項目的監督、檢查、指導和考核工作。[3]

3.加強跟蹤驗收，做好后續管理。建議由市和鄉鎮涉農部門和紀檢機關，對全市(縣)在建項目進行經常性的跟蹤檢查，對非工程類的如社會保障、文化教育等工作，也進行經常性的監督檢查，并形成長效工作機制。涉農項目和工程的驗收工作，主要包括涉農項目的施工質量、用款情況、成本核算等。對驗收合格的工程項目，頒發給相關資質證書;對檢查不合格的項目，要責成有關負責人落實好補救措施或重新建設;情節嚴重的，要追究相關領導和責任人的法律責任和經濟責任。[3]

4.集中涉農資源，杜絕“撒胡椒面”現象。如前述X鎮的案例分析，涉農項目和資金單個、短期、零星的特點，使其效益不高，難以取得實效。因此，涉農項目和資金監管領導小組要針對區域特點，對涉農資源實行統一管理，集中使用，發展主導產業。建議對“無力村”、“高山村”、“落后村”實行撤并，削減直至完全取消這種“撒糊椒面”式的項目和資金，以集中資源辦大事。

(三)統籌發展規劃，主導資源分配

1.集中資源，競爭擇優。包括X 鎮在內的各縣(市、區)在財政涉農項目和資金的使用與分配的過程中，要強化績效理念，引入競爭機制，實行競爭性分配。對財政涉農資金和項目的分配要實行“多中選好、好中選優”的原則，從項目申報、評估審查到使用監管等環節、辦法和標準要公開、統一，要公正、透明，廣泛接受社會監督。杜絕“暗箱”操作和人情關系，杜絕“能人村”、“關系村”、“強人村”跑“政”進“金”。

2.突出重點，統籌規劃。X 鎮財政涉農項目和資金的使用與分配，要統籌兼顧，協調發展，切實做好本區域經濟社會發展的規劃，依托現有產業基礎，發揮特色農業優勢，發揮各村(片、區)的資源和區位優勢，實現規模化發展。對“高山村”、“空心村”、“無力村”、’落后村”要通過退宅還田、退宅還耕、退宅還林，實現土地的集約化利用;要加強中心村、文明村、生態村、重點村、專業村建設，加大項目和資金的支持力度，以進一步提高這些村的建設水平，起到示范、榜樣和引領作用。

3.加強調研，掌握主動。在鎮黨委和政府的領導下，由X 鎮發改辦具體負責，加強調研，切實把握涉農項目和資金分配的主導權，克服“能人”項目、“關系”資金等現象。通過運用好財政涉農項目和資金的使用與分配，達到統籌兼顧，協調發展、產業延伸，重點突破，從而促進X 鎮經濟、社會和文化的穩步協調發展，真正把X 鎮建成社會主義新農村建設的示范鎮。

(四)加強涉農項目和資金的管理隊伍建設

1.在實際工作中鍛煉人才隊伍。涉農資金的管理，需要大量懂業務、會管理的人才，如金融知識、農業保險、工程核算、審計、會計、軟件開發、網絡科技、文化廣電等。建議要在實際工作中培養和鍛煉管理人才隊伍。

2.加大人才引進和培育的力度。涉農項目的監督，需要如招投標、道路橋梁、水利工程、項目管理、社會保障、林業資源、住房建設等方面的專業人才，而這些人才很多需要從院校培養。建議從現行涉農人才隊伍中，抽調業務精、事業心強的優秀年輕干部，到院校相關專業進行再培訓、再深造，不斷提高他們的業務素養，以適應不斷變化發展的涉農項目管理工作的需要。

3.提高村干部的素質和能力。要選好配強村兩委會班子，增強基層黨組織的戰斗堡壘作用，提高大局意識;要加強對兩委會的監督檢查，嚴防各種腐敗現象;通過教育培訓，提高村干部的政治素質，增強反腐倡廉能力，提高與村民的協調能力和溝通藝術。本文還建議要提高村領導的工資，并考慮他們退休后的社會保障待遇。具體可根據調研，對不同的人員，不同的情況，不同的區域等，給予相應待遇，消除他們的后顧之憂。涉農項目和資金的科學管理，還要提高村干部的素質;運用現代網絡技術，提高監管水平、加強制度建設，讓權力在陽光下運行，使涉農項目和資金的運行更加科學。

[1]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[N].人民日報，2008-10-20.

[2]楊錫春.公共投資項目績效評價研究[D].成都:西南財經大學，2012.

[3]湯國良.加強工程項目管理，提高企業競爭力[D].北京:北京交通大學，2007.