行政管轄權爭議的裁決規則研究——以我國海洋油氣管道保護的行政管轄權爭議為例

■李文海 秦 揚

行政管轄權①是行政法上的重要問題之一，關系到各級各類行政主體相互之間的權限劃分。在我國行政法上，行政管轄權一般是指行政主體之間就某一行政事務的首次處置所作的權限劃分。[1]行政管轄權爭議，一般是指兩個或兩個以上行政機關對于同一行政管理行為都認為有管轄權，或者都認為自己無管轄權。[2]行政管轄權爭議將會引起職能交叉、推諉扯皮等“組織病”，必須對行政管轄權爭議予以有效的解決。本文分析我國《石油天然氣管道保護法》和《海底電纜管道保護規定》后發現，對于我國海洋石油天然氣管道保護的行政管轄權，政府能源主管部門和政府海洋主管部門之間存在管轄權爭議。以此爭議為例，對行政管轄爭議予以裁決，應當確立法律規范沖突處理、授權立法特別限制以及行政責任能力衡量三個層次的裁決規則。

一、行政管轄權爭議的產生及解決

(一)沖突爭議的產生

行政管轄權爭議根據類型不同，產生于不同行政主體之間。行政管轄權爭議的類型包括:同級同職能的行政機關之間發生的爭議;同級不同職能的行政機關之間發生的爭議;不同級同職能的行政機關之間發生的爭議;不同級不同職能的行政機關之間發生的爭議。[3]

就我國海洋石油天然氣管道保護的行政管轄權而言，我國政府能源主管部門和海洋行政主管部門之間屬于同級別不同職能行政主體之間的行政管轄權爭議。這一爭議表現在法律規范授權上的管轄權重疊。一方面，根據2010 年頒布施行的《石油天然氣管道保護法》第4條和第5 條，各級能源主管部門具有全國范圍內石油天然氣管道保護的行政管轄權。并且根據《石油天然氣管道保護法》第2 條第1 款的規定，該法適用于我國境內輸送石油、天然氣的管道的保護，而所謂“境內”應當包括我國管轄海洋區域，因此它適用于海洋石油天然氣管道保護。據此，能源主管部門具有海洋石油天然氣管道保護的行政管轄權。另一方面，根據2004 年國土資源部頒布的國務院部門規章《海底電纜管道保護規定》第3 條，各級海洋行政主管部門具有全國海底電纜管道保護的行政管轄權。并且根據《海底電纜管道保護規定》第2 條第1 款，該規定適用于我國內海、領海、大陸架及管轄的其他海域內的海底電纜管道的保護，又根據國務院行政法規《鋪設海底電纜管道管理規定》第19 條當中“‘管道’系指輸水、輸氣、輸油及輸送其他物質的管狀輸送設施”的規定，海洋石油天然氣管道屬于海底電纜管道的一種，所以《海底電纜管道保護規定》適用于海洋石油天然氣管道保護。據此，海洋行政主管部門具有海洋石油天然氣管道保護的行政管轄權。

從上述法律規范授權條款分析來看，能源主管部門和海洋行政主管部門都具有海洋石油天然氣管道保護的行政管轄權。這兩個行政主體在我國海洋石油天然氣管道保護的行政管轄上存在管轄權沖突。除法律規范授予管轄權重疊所致沖突外，實踐中經常見到行政主體之間的權限爭議沖突，但這種沖突，往往在性質上混合了管轄權爭議和行政職權爭議。即，在組織法層面缺乏清晰的管轄權授予，同時在具體行政職權上產生直接沖突。因此，行政管轄權爭議主要是由于具有組織法性質的法規范條款授予行政管轄權不明或者授予行政管轄權范圍重疊所引發的。

(二)爭議解決途徑

對于行政管轄權爭議的解決途徑，多數研究者持多元解決途徑的觀點，但在多元途徑中以哪種途徑為主則有不同認識。一是，以行政協商與裁決為主要解決途徑。根據我國體制和實際，“由上級人民政府對各職能部門之間的權限爭議進行裁決是明智的選擇，也是權限爭議解決機制的主渠道”[4]。此外，在肯定行政協調與裁決途徑為主的同時，有學者強調了司法解決途徑的輔助地位。“內部協調仍然是解決行政權限沖突的主要路徑，機關訴訟只是特定情況下采取的輔助方式”[5]，實踐中，可由行政相對人通過具體行政行為的附帶審查提起。除了構建機關訴訟制度外，在司法解決途徑方面應完善行政機關第三人訴訟制度。[6]二是，以憲法訴訟為主要解決途徑。這種觀點認為行政裁決的傳統模式存在操作性不強、受案范圍限制、缺乏責任條款的先天不足，認為機關訴訟模式存在訴訟范圍不足、無法解決法規范合憲性問題的不足，必須要建立憲法訴訟以作為解決管轄權爭議的主要途徑。[7]在制度操作層面，有學者進一步提出要“在人大常委會內部專設一個常設機構以專門解決府際間發生的權限爭議案件”[8]。實踐中，行政裁決對行政管轄權爭議的解決發揮著基礎的作用，但存在缺乏裁決原則、標準、程序的弊病，有必要完善行政管轄權爭議的裁決規則體系。

二、行政管轄權爭議的裁決規則

通過行政系統內部的裁決來解決行政管轄權爭議必須明確裁決的規則，裁決規則體系包括裁決原則、裁決標準、裁決程序等。我國目前行政管轄權的裁決規則缺乏規范性和公開性，“上級行政機關根據什么原則，標準和程序行使指定管轄權，外人卻不得而知。這與法治行政的基本要求相距甚遠。”[1]因此，必須要完善行政管轄權爭議的裁決規則。行政管轄權爭議的裁決規則至少包括裁決原則和裁決程序兩個方面。

(一)裁決原則

行政機關對行政管轄權進行裁決主要包括合法性原則和效率效能原則。一方面，應當遵循合法性原則進行裁決。具有管轄裁決權或者說具有指定管轄權的行政機關應當依法作出裁決。行政管轄權的爭議很大程度上就是法律規范潛在沖突問題的處理，因此管轄權裁決不能脫離法律規范，而必須在《立法法》所規定的法律規范沖突處理規則范圍內進行裁決。另一方面，應當遵循效率效能原則進行裁決。效率，指行為者之行為必須節約，而且合乎經濟性，亦即所為支出的最適化，更包括行政機關所為行為之有效性。[9]而效能與效率相比，具有不同的意義。從手段觀點出發，呈現出一種“最少原則”，亦即盡可能以最少資源之投入，以達成預期目標，這就是“效率”。反之，從目的觀點出發，則呈現出一種“最大原則”，亦即藉由固定資源投入，以創造出最大的使用效益，這就是“效能”。[10]效率效能原則不僅僅是指裁決的過程要具有及時性，設定裁決期限，而且是指在合法性范圍內考慮完成管轄職能的效率效能。

(二)裁決程序

裁決程序一般包括申請、審查、決定三個階段。申請的主體包括行政相對人和行政管轄權爭議的一方或雙方行政主體。行政相對人認為行政主體之間的行政管轄權爭議影響其合法權益有權向具有裁決權的主體提出裁決申請;行政管轄權爭議的雙方行政主體均有權向具有裁決權的主體提出裁決申請。具有爭議裁決權的裁決主體應當依據法律規范審查爭議事實，必要時可以調查爭議事實問題。法律對于行政管轄權界定不明的，應當予以判斷并作出決定，裁決結果應當按法定程序送達行政相對人和行政主體。此外還應當設置行政管轄權爭議的裁決期限。

在審查形式規則方面應當根據實際確定審查形式。一般認為，行政裁決應當實行書面審查規則，包括符合書面文書要式、書面提交材料、書面送達裁決決定等。有研究者認為:“提請行政裁決的往往是久拖不決的老大難問題，這里既有法律法規的因素，也有體制的因素，還有主觀因素，關系錯綜復雜，需要行政裁決機關厘清各種關系。因而審理應實行類似美國聯邦行政程序法規定的審判型聽證制度。”[4]對于審查形式，應當根據審理實際進行選擇，原則上簡化審查形式實行書面審查。

三、行政管轄權爭議的實體性裁決規則

從海洋油氣管道保護的行政管轄權爭議出發，實體性裁決規則主要包括三個層次:首先，應當根據法律規范沖突處理規則進行行政管轄權歸屬判斷。其次，應當對法律規范授權立法所預留的行政管轄權變更可能性進行行政管轄權歸屬判斷。最后，根據效率效能原則，對行政責任能力問題進行行政管轄權歸屬衡量。

(一)法律規范沖突的處理規則

對于我國海洋石油天然氣管道保護的行政管轄權，《石油天然氣管道保護法》和《海底電纜管道保護規定》分別概括性地授權給能源主管部門和海洋行政主管部門，行政管轄權爭議由此產生。解決行政管轄權爭議，首先要對授予行政管轄權的法律規范進行比較，如果二者存在確定無疑的優先適用關系，則應該據此裁決行政管轄權爭議。

處理一般法律規范競合所應當適用的規則包括，上位法優于下位法、新法優于舊法、特別法優于一般法。《石油天然氣管道保護法》是上位法、新法，《海底電纜管道保護規定》是下位法、舊法，似乎應當優先適用《石油天然氣管道保護法》的規定。然而，二者存不存在特別法和一般法的關系需要進一步辨析，如果存在，則還要考慮優先適用特別法的情形。

為區分一般法與特別法，有研究指出:“一般法是指在時間、空間、對象以及立法事項上所做出的一般規定的法律規范，特別法則是與一般法不同的適用于特定時間、特定空間、特定主體(或對象)和特定事項(或行為)的法律規范。”[11]根據一般法與特別法的這種區別，一方面在適用空間上，以國家領土為空間加以區分，適用于全國境內石油天然氣管道保護的《石油天然氣管道保護法》是一般法，而適用于我國海底區域石油天然氣管道保護的《海底電纜管道保護規定》則是特別法;另一方面在適用對象上，以管道為對象加以區分，適用于海底輸水、輸氣、輸油及輸送其他物質的管狀輸送設施的《海底電纜管道保護規定》是一般法，而適用于海底輸送石油天然氣管道的《石油天然氣管道保護法》是特別法。由此可知，《石油天然氣管道保護法》和《海底電纜管道保護規定》互為一般法與特別法。于是，在此處如何適用特別法優于一般法的規則就無法明確。

如果忽略一般法與特別法問題，直接優先適用作為上位法和新法的《石油天然氣管道保護法》，即認定海洋石油天然氣管道保護的行政管轄權由能源主管部門行使，在法律層面不存在明顯違法，但這樣做卻有可能違背行政管轄權裁決的合法性原則和效率效能原則。嚴密的做法是進一步分析認定能源主管部門較之海洋主管部門作為海洋石油天然氣管道保護行政管轄權主體更具合法性和效率效能。

(二)授權立法條款的限制規則

如果法律規范在規定某行政機關行使某種行政管轄權的同時，還規定了授權立法條款，那么還需要考慮授權立法能否變更既定行政管轄權的問題。《石油天然氣管道保護法》在規定由能源主管部門行使全國石油天然氣管道保護行政管轄權的同時，還在其第60 條規定了一個授權立法條款，該條款授權國務院可以制定海洋油氣管道保護方面的特別規定。

一方面，從立法目的看，制定特別規定受到授權法上基本制度條款的限制。針對立法草案討論過程中《石油天然氣管道保護法》能否適用于海洋油氣管道保護問題的不同意見，全國人大法律委員會經同財政經濟委員會和國務院法制辦、國家能源局共同研究，給出了立法目的上的說明。他們認為，《石油天然氣管道保護法》主要針對陸上油氣管道規定相應的安全保護措施;但其中關于管道保護一些基本制度的規定，對海上油氣管道也是適用的。對海上油氣管道保護的一些特殊措施，可以由國務院作出具體規定。根據這種立法目的，《石油天然氣管道保護法》關于管道保護的基本制度對海洋油氣管道是適用的。管道保護的行政管轄權規定在《石油天然氣管道保護法》總則部分中的第4 條和第5 條，應該屬于該法律的基本制度。此外，若管道保護行政管轄權不清楚，就無法明確管道保護的政府責任歸屬，管道保護措施將無從落實，管道保護的行政管轄權顯然屬于最基本的制度安排。所以，國務院制定特別規定不能變更管道保護的行政管轄權。

另一方面，從授權立法原理看，授權立法事項不能夠突破授權法的基本原則、基本制度。授權立法事項一般分為授權制定專門性事項、授權制定變通或補充事項(只存在于民族自治地區和經濟特區)以及授權制定實施細則或實施辦法。[12]《石油天然氣管道保護法》第60條規定:“國務院可以根據海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規定。”國務院可以制定的特別規定不是實施細則或實施辦法，也不是變通或者補充事項，基本上屬于授權制定專門性事項。即使是授予制定變通或補充事項，也不能改變授權法的基本原則和基本制度，所以授權制定專門事項更不能突破授權法的基本制度，也就是不能變更作為基本制度的管道保護行政管轄權。

(三)行政責任能力的衡量規則

要履行政府保護海洋油氣管道的職責，必須具備承擔行政責任的能力。一般來說，無論是能源主管部門還是政府其他行政部門都具備相應職責范圍的責任能力，這是在相應行政法律關系當中成為行政主體的必然要求，體現一種責任主體資格。但是基于完成海洋油氣管道保護職責的行政效率效能原則，應當衡量行政管轄權爭議主體的責任能力。比較承擔海洋油氣管道保護的實際責任能力，須從承擔政府行政職責范圍入手，首先確定現行有效的對海洋油氣管道保護的政府職責范圍，然后考量承擔相應職責范圍內行政責任的實際能力。對比《石油天然氣管道保護法》和《海底電纜管道保護規定》，二者有關海洋石油天然氣管道保護的行政責任條款梳理如下:

針對上表，兩個法律規范規定的行政責任內容不一致之處說明如下。(1)對“行政審批”職責，由于《海底電纜管道保護規定》沒有規定，應當適用作為新法和上位法的《石油天然氣管道保護法》的規定。(2) 對“發布公告”職責，《石油天然氣管道保護法》沒有規定，并且《海底電纜管道保護規定》的“發布公告”規定具有保護海洋油氣管道的特別功能，所以應當適用《海底電纜管道保護規定》的“發布公告”規定。(3)對“劃定保護區”職責，應當適用《海底電纜管道保護規定》。《石油天然氣管道保護法》直接規定了陸地上石油天然氣管道保護法有關的保護范圍大小，于是不需要再將“劃定保護區”作為一項職責由責任主體行使，而《海底電纜管道保護規定》要求主管部門在參考范圍指數的基礎上劃定保護范圍，海洋油氣管道保護在劃定保護范圍方面不能照搬《石油天然氣管道保護法》陸地管道的保護范圍，因此在國務院未就海洋油氣管道保護做出特別規定的情況下，應當適用《海底電纜管道保護規定》中有關“劃定保護區”的規定。(4)對“行政檢查”的內容，《石油天然氣管道保護法》第22 條規定“管道巡護檢查責任主要由企業承擔”，這符合以管道企業自身預防保護為重點的石油天然氣管道保護方向，[13]而《海底電纜管道保護規定》所確定的由政府承擔巡航檢查責任的規定與《石油天然氣管道保護法》的規定相沖突，因此應當按照作為新法和上位法的《石油天然氣管道保護法》的規定執行。

考察上述各項政府保護海洋油氣管道的行政職責，在承擔責任能力方面，海洋行政主管部門的海上現場執法能力較為突出。因此，在審批、備案、發布公告等方面，較少涉及行政主體現場勘查能力的要求，爭議雙方主體均可承擔;在海上現場執法檢查、強制、處罰、劃定保護區、應急處置等方面，對海上實時的現場勘查和現場處置能力要求很高，能源主管部門缺乏海洋執法能力。至此，綜合考慮法律規范沖突處理規則、授權立法特別限制規則以及行政責任能力衡量規則，應當按照合法性原則優先決定由能源主管部門管轄海洋石油天然氣管道保護，但在海洋區域畢竟海洋行政主管部門的執法隊伍體系較為完善，在作出裁決決定前應當進行行政協調。在能源主管部門沒有設立完善的海上執法隊伍以前，有關海上現場執法、強制、處罰的政府職責可以委托給海洋行政主管部門。

四、結論

以能源主管部門作為海洋油氣管道保護的行政管轄權主體，更符合現有法律規范沖突處理規則和行政合法性原則，體現了法律規范沖突處理和授權立法方面技術處理的正當化。但是，同時考慮到行政效率效能原則，目前能源主管部門在承擔政府責任能力方面存在一定不足，行政管轄權爭議的裁決應當協調處理，實現通過委托執法的方式彌補不足。通過分析海洋油氣管道保護的行政管轄權歸屬問題，可以發現對于行政管轄權爭議的實體性裁決規則主要在于:法律對于行政管轄權界定不明的，應當根據法規范沖突處理規則以及行政合法性原則予以判斷并作出決定。在不違反法律規范沖突規則和行政合法性原則前提下，可以根據行政效率性效能原則予以具體協調和衡量。

注釋:

①行政管轄權，被有的研究者稱為行政主體或行政機關的行政權限。參見楊解君:《行政法學》，中國方正出版社，2002年，第146頁。但實際上，行政管轄權是行政組織法上的概念，而“行政權限”的概念較為模糊，易混淆于行政行為法上的“行政職權”概念。借鑒大陸法系行政法概念體系，筆者認為應該使用行政管轄權的概念。參見陳敏:《行政法總論》，新學林出版有限公司，2007年，第924頁。

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