公共投資對集中連片特困地區的扶貧機制研究——以贛南原中央蘇區為例

■伍 琴

一、引言

集中連片特困地區是指自然地理相連、氣候環境相似、傳統產業相同、文化習俗相通、致貧因素相近的貧困縣連片劃分。這些地方大多處于邊遠山區、民族聚居區、革命老區、省際交界區等區域，經濟發展落后，黨中央、國務院2010年頒布的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020 年)》將其列入新時期扶貧攻堅的主戰場。從我國扶貧的歷史來觀察，按照低收入標準測算，我國農村貧困人口規模從2000年的9 422萬下降到2010年的2 688萬，貧困發生率從10.2%下降到2.8%，扶貧成效顯著[1]，其中政府公共投資具有舉足輕重的作用，包括通過財政預算方式進行的直接公共投資和通過國有企業進行的間接公共投資，其中直接公共投資占據扶貧的主導地位。

位于江西境內的贛南原中央蘇區，是集中連片特困地區之一羅霄山區的主體部分，也是典型的革命老區及省際交界區，地跨贛、閩、粵，是江西省境內的主要連片特困地區。據《江西省統計年鑒》統計，截至2010 年該地區的貧困人口仍有184 392 人，貧困發生率為2.8%，較江西省整體貧困發生率1.4%高出一倍。2012 年國務院印發了《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》(國發[2012]21 號)，明確提出45 項振興蘇區的指導意見。

關于公共投資與脫貧的關系，國內外有很多經典文獻研究。學者Fan 等專注于研究公共投資、經濟增長與減貧之間的關系，對印度[2]、中國[3]、坦桑尼亞[4]、烏干達[5]、南非[6]等多個國家進行了系統研究，指出農業研發、教育和基礎設施建設等方面的支出效果最為顯著，同一個國家各個地區之間公共投資促進經濟增長和減貧的效率存在差異，發展較落后地區公共投資的減貧效果要優于較發達地區。另一些學者通過研究印度的樣本發現，地方政府資本性支出[7]和基礎設施建設的公共支出對于脫貧具有很強的作用，其中用于基礎設施建設的公共投資增加會擠入私人投資，并帶來產出增加，中長期基礎設施建設投資持續增加20%，實際GDP 將增長1.8%，每年貧困發生率減少0.7%。[8]國內學者多以全國為樣本，研究不同類型公共支出的減貧效果。通常認為，農村教育、農業研發、水利、道路、電力等生產增進型公共投資的減貧效果顯著。但是，不同類型的公共投資支出在不同階段和不同地區存在不同的減貧邊際效應。[9][10][11]研究認為，第一產業增加值、農村居民平均受教育年限、合作醫療和農村用電量是最主要的致貧影響因素[12]。

綜上所述可知，國內外學者都認為政府公共投資對于減貧的作用非常重要，且不同領域的投資減貧效果存在差異。但當前國內外研究較注重初始的公共投資和最終減貧效果，而較少關注公共投資的具體扶貧機制，在縣級層面的理論成果相對較少。

二、公共投資扶貧機理分析

本文的公共投資主要是指以政府財政預算方式支出的直接公共投資，其脫貧機制研究的理論出發點主要是基于公共投資的不同投向對脫貧的影響。本文認為，公共投資主要通過三個方面影響脫貧，分別是改善居民服務基礎設施、培育產業發展和促進社會事業發展。

(一)改善居民服務基礎設施

道路、水利、電力等居民服務基礎設施的公共投資是集中連片特困地區公共支出的重要組成部分，是經濟發展的基礎和必備條件。第一，基礎建設類公共投資可直接改善投資環境，促進要素流動和對外經濟活動，有助于擠入私人資本;第二，通過公路、水利、電力等基礎設施建設，可以有效增加勞動時間和提高勞動效率，降低產品流通時間和流通成本;第三，良好的基礎設施建設可以促進勞動力流動，增加非農就業機會，同時基礎設施建設也會產生非農就業機會，直接帶動當地農民收入的提高。

(二)培育產業發展

在農業方面，增加公共投資中科研支出的占比，有助于提高生產效率;在工業方面，撥付資金用于工業園區基礎設施建設、企業技術創新和節能減排，可以促進工業可持續發展;在服務業方面，公共投資可以改善服務業發展環境特別是旅游產業基礎設施。農業生產效率的提高和非農產業的發展，一方面可以解決農民增收和就業問題，另一方面產業發展可促進政府稅收增加從而進一步加大公共投資力度，形成良性循環。此外，企業利潤增加會使其通過履行社會責任幫助農民脫貧。

(三)促進社會事業發展

通過公共投資完善社會保障體系建設、推動城鄉公共服務均等化，是消滅貧困的重要保證，主要包括科技、教育、衛生和社會保障等方面的公共投入。科技投入有助于提高勞動生產率，降低生產風險;教育投入有助于積累人力資本，促進農村剩余勞動力向非農業部門轉移，還可打破貧困的代際傳遞和貧困積累;醫療衛生體系建設，是擁有有效勞動力的重要保障;社會保障體系的完備，直接有助于集中連片特困地區社會公眾福利水平的提升。

綜上所述，公共投資對集中連片貧困地區脫貧的作用機理可用圖1 表示。

圖1 公共投資扶貧作用機理圖

三、實證分析

本文旨在研究政府直接公共投資對于集中連片特困地區脫貧的作用機制，以贛南原中央蘇區作為研究對象，采用聯立方程模型，系統地分析不同類型直接公共投資的扶貧路徑及扶貧效果，以明晰扶貧的重點和方向。

(一)模型構建

本文選取贛南原中央蘇區的9 個集中連片貧困縣市進行實證研究，包括贛縣、上猶縣、安遠縣、于都縣、興國縣、會昌縣、尋烏縣、石城縣和瑞金市。實證分析變量如表1 所示。

表1 變量明細表

由于江西省各縣市的上述變量數據獲得較為困難，因此只選取了2007—2010 年的數據樣本進行分析。所有的數據均來源于“中國經濟社會統計數據庫”和歷年《中國縣市社會經濟統計年鑒》。

公共投資通過多條路徑影響脫貧，同時各因素之間還存在相互影響的關系，是一個系統的過程。本文通過聯立方程系統采用對數形式進行估計，模型構建如下。

方程(1)和(2)是貧困和收入增長的影響方程。其中，人均GDP 體現整體的經濟水平，農村人口增長率(APGR)體現人口規模對于貧困的影響;非農就業收入是近年來農村收入的主要來源之一，非農就業占比(NAEP) 和城鎮單位在崗職工平均工資(UW)主要是考察非農就業機會對貧困的影響;第三產業占比(TIP)、人均工業企業利潤(PIEP)和農業貸款(ALOAN)體現產業發展對于脫貧的影響，社保和就業支出(SSE) 則直接構成農村貧困人口收入的一部分;在集中連片特困地區，農業生產是重要的收入來源，其主要取決于勞動力水平和勞動效率;教育有助于提高勞動力素質，用“普通中學教師學生比”(OSST)衡量;基礎設施建設有助于提高農業生產和流通效率，選取“公路密度”(RD)指標;醫療技術人員數量(HD)可以反映有效勞動力的保障水平;農業勞動生產率(ALPE)和農業機械總動力(AM)，可以作為科技指標來考察其對農業生產的影響。此外，自變量還包括有效灌溉面積占比(EIP)及農業用電占比(AEP)。

方程(3)和(4)是非農部門的工資和就業方程。教育、基礎設施、醫療等同樣影響非農部門的工資水平，農村人口增長可能會影響農村貧困，若農村就業機會不足，快速增長的人口會涌向城鎮，影響非農部門的工資。人均農業GDP(PAGDP)體現農業生產水平對非農部門就業和工資的影響;非農產業的發展(NAIP)是非農就業市場勞動力需求的重要因素，在一定程度上決定了非農就業勞動力數量以及工資水平。

方程(5)、(6)、(7)主要體現教育、醫療、科技與政府歷年支出的關系。最初還引入了基礎設施建設支出和公路密度關系的方程，但由于擬合優度極低，統計上也不顯著，所以去掉了該方程，其原因可能是公路密度和公路建設支出進行擬合會更優，而公路建設支出僅僅是基礎設施建設中很小的一部分，其數據可得性不強。由于前面幾個方程已經體現了基礎設施建設對農村脫貧的影響，因此去掉該方程對其機制的研究影響不大。關于方程(5)、(6)、(7)滯后項的確定，主要根據R2來確定滯后階數，教育、醫療和科技的滯后階數分別確定為3 期、3 期和0 期。

(二)實證分析結果

本文采用似乎不相關回歸分析方法對上述聯立方程進行估計，結果如表2 所示。

表2 聯立方程系數估計結果

(三)實證分析結論

實證分析結果顯示，各方程擬合優度均較好，大部分系數顯著。在取對數的方程里，變量的系數即為自變量對因變量的彈性。

方程(1)結果顯示，提高整體經濟發展水平，增加非農就業占比，提高城鎮工資水平，大力發展第三產業以及增加農業貸款支出都能顯著提高農民的收入水平。其中，整體經濟發展水平和第三產業發展對農民收入的邊際貢獻最高;城鎮職工平均工資及上一期的社會保障就業支出對農民人均純收入體現為負效應，而規模以上工業企業人均利潤體現出不顯著的正效應。

方程(2)探究的是影響農業生產的因素，結果顯示，農作物的有效灌溉占比對于農業生產有顯著的促進作用。農業勞動生產率和農業機械總動力的系數顯著為正表明，農業技術是促進農業生產的重要因素，因此要更注重農業研發投入。教育對農業生產的影響為正，但系數并不顯著。基礎設施方面，電力的發展有顯著正效果，而道路建設和醫療建設都有顯著負效果，這與之前的研究存在較大的差異。究其原因，一方面可能是集中連片特困地區大多基礎設施條件極差，公路建設雖有助于要素流動，但當期的公路建設勞動力主要來源于本地村民，導致農業生產勞動力的相對減少，影響了農業生產產值;另一方面可能是因為公路建設、醫療設施的完善周期相對較長，其對農業生產的促進作用需要一定的時間跨度才能顯現出來，而本文由于縣級數據的不足，年份跨度相對較短，影響了其長期效果的檢驗。

方程(3)顯示，教育、公路、醫療等建設對于非農部門工資水平均表現為正效應，其中教育和醫療的系數均很顯著。前期的農村人口增長率、人均農業產值及非農部門發展，對非農部門平均工資影響也顯著為正，方程(4)結果顯示，教育、公路、醫療等基礎設施建設和非農部門發展可以增加非農就業的比例，而前期的人均農業產值對非農就業占比影響為負，表明農業生產越好，流向非農業部門的勞動力便越少。

方程(5)—(7)分別顯示教育、醫療和科技各期的系數之和均為正，表明政府在教育、醫療和科技等方面的投入能顯著改善農村的生產生活條件，系數在滯后時期有正有負，在一定程度上反映項目建設的周期性和長期性。

四、贛南原中央蘇區公共投資扶貧機制分析

結合贛南原中央蘇區公共投資的脫貧實證分析結果，修正前文的理論框架，得出贛南原中央蘇區獨有的公共投資扶貧機理圖(如圖2 所示)。

圖2 贛南原中央蘇區公共投資扶貧機理圖

從圖2 可以看出，江西贛南原中央蘇區公共投資從基礎設施建設、產業發展和社會事業發展三個途徑出發實現扶貧目標。路徑1 為基礎設施建設，此路徑可以通過增加非農部門就業和工資來增加收入，同時從長期來看，基礎設施建設有利于農業生產。一方面，基礎設施建設直接改善投資環境，有利于工業和服務業的發展，促進非農部門就業和增收;另一方面，道路交通等建設有助于降低農產品交易成本，加大市場競爭力，提高利潤，促進增收，而水利和電力等建設有助于提高農業生產效率。贛南原中央蘇區的基礎設施比較滯后，截至2011年，31 個縣中無鐵路的縣有15 個，無高速公路的縣有9個，有52.9%的自然村不通客運班車，60%的農田灌溉設施不全，43.7%的人沒有解決飲水安全，16.9%的村收看不到電視，8.2%的村組還未通電。[13]若逐步完善交通、水、電等基礎設施，該地區的經濟發展和貧困面貌定能得到大的改觀。

路徑2 為產業發展，該路徑可以分為三個方面:農業發展可直接增加收入;工業發展可以通過增加利潤來增加就業和通過社會責任幫助減貧;第三產業既可以直接增加收入，又可以同工業一起增加非農就業和工資以間接增加收入。這其中涉及三個利益主體，即政府、企業和農民。產業發展可以增加地方政府的稅收，而稅收的增加既可以進一步加大公共投資力度，又能增加轉移支付力度，形成良性循環;企業利潤增加，在一定程度上增加就業，同時可以通過履行社會責任方式幫助農民脫貧。這兩個利益主體用間接方式減貧，農民則直接在產業發展中解決就業和增收問題，直接促進農民富裕。具體結合贛南原中央蘇區的產業現狀看，2011 年贛南臍橙鮮果產值達35 億元，有23 萬種植戶和68 萬果農從中獲益，近60 萬農民因此脫貧致富。贛南臍橙的發展還帶動了養殖、農資、果品加工、包裝、物流、旅游等關聯產業的發展，并吸納了約24 萬農村剩余勞動力就業。[14]在工業上，結合當地特有的資源優勢，已經逐步形成了稀土和鎢采掘業、新能源汽車、有色金屬、生物制藥、新型建材、電子信息等產業集群發展。2011 年贛南原中央蘇區的工業產值占比均高于農業和服務業，這不僅增加了大量的就業機會，還營造了良好的市場環境，外商投資和進出口貿易都有很大程度的發展。但服務業尤其是旅游業的發展還處于初級階段，公共投資應側重改善旅游配套基礎設施建設，包括交通和環境等。

路徑3 為社會事業發展，醫療和教育通過促進非農就業和工資增長來間接增加收入，科技通過促進生產來減貧，社保則具有長期減貧效應。醫療有助于減少因病致貧現象，保證有效勞動力的供給，教育則提高勞動力知識水平和就業競爭力，兩者結合有助于農村剩余勞動力向非農就業轉型從而獲取更多的收入，更有助于打破貧困的代際傳遞和貧困積累;科技則在農業種植和預防災害中扮演重要的角色。值得一提的是，非農部門的就業和工資受到多條路徑的影響，是促進減貧最重要的路徑。該地區的貧困縣財政自給能力不足，完全靠上級財政轉移支付，社會公共事業投入嚴重不足。據江西省統計局調查數據，該地區的人均教育、社保和醫療分別只有全國平均水平的62.3%、62.9%和80.2%，上學困難的人口比例達30.6%，看病困難的人口占21.1%。因此，公共投資用于社會事業發展的力度還需進一步加大。

五、政策建議

根據上述分析可知，不同類型的公共投資對于扶貧的作用機理不同，對扶貧的影響效果也不同。因此，為了提高公共投資的扶貧效率，應有方向性地投入，以便于達到最佳扶貧效果。針對集中連片特困地區，提出以下關于公共投資的政策建議。

從戰略上優化公共投資政策目標。集中連片特困地區的公共投資政策應該為貧困地區的發展目標服務。公共投資政策目標不應僅是單一的經濟增長，而是一套綜合目標體系，在連片特困地區更要將減少貧困作為重要的政策目標，除此之外還應包含增加就業、促進醫療教育等公共服務均等化、促進城鄉統籌發展等多種目標。

根據扶貧績效及時調整公共投資結構。應建立公共投資扶貧績效考核體系，定時監測各項支出的扶貧效果，并根據不同的效果對下一期的公共支出結構進行優化，以便更好地提高扶貧效率，使每一筆資金都能帶來最大的邊際效率。同時，建立資金使用監督機制，保證公共支出的公開透明，避免腐敗的滋生。

發揮公共投資引導作用，促進社會廣泛參與扶貧工作。連片貧困地區地方財政十分有限，應充分發揮其引導作用，著力為NGO 和國際扶貧機構在我國的扶貧創造更好的條件，要對企業給予更多的財稅和金融支持，帶動農民和企業自主扶貧的積極性，這主要體現在制度設計、政策優惠和配套服務等方面。

增加農業研發支出。農業勞動生產率和農業機械總動力的提高對于增加農業總產值效果顯著，這表明科學技術是第一生產力，而研發是技術進步的源泉。因此，應增加政府公共投資用于農業研發的比重，提高農業生產效率，推動農業產業化，實現在當地解決農民生活和就業問題，避免過度加重城市壓力。

注重教育、醫療和基礎設施建設投入。該領域的改善有助于增加非農部門就業和工資水平，間接促進脫貧。政府部門的公共投資對于這些領域的發展和完善具有不可替代的作用，找準投資側重點，提高投資效率，有助于更快地達到脫貧目的，使人們能平等享受到社會主義發展的成果。

增加非農產業培育支出。非農部門發展是脫貧的突破口和重要途徑。政府應重視工業和服務業發展，將公共投資用于完善工業園區基礎設施建設，支持企業技術創新，完善交通、網絡等建設，營造良好產業環境等方面，以擠入私人資本，促進產業集聚和結構升級。

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