參政黨民主監督的政治機理及運行機制

■馮 霞 藍春娣

政黨間相互監督是現代國家防止專制、控制權力濫用、遏制腐敗、促進政治民主化的一種重要手段。中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度中，蘊含了中國共產黨和各民主黨派之間相互監督的功能與職責，作為參政黨的民主黨派對執政的中國共產黨的民主監督成為參政黨重要的政治功能和價值體現，這種制度設計既適合中國國情和政治生態環境，也契合了現代民主政治的發展要求。然而，在我國“共產黨領導，多黨合作，共產黨執政，多黨派參政”的合作型政黨關系格局中，參政黨如何有效地對執政黨進行監督，一直是中國民主政治發展面臨的重大課題。分析我國參政黨民主監督的政治功能、內在政治機理和外部運行機制，厘清影響參政黨民主監督效果的各種因素，對促進參政黨民主監督政治功能的履行，提升黨際監督實效，推進我國民主政治發展有著重要意義。

一、參政黨民主監督的政治功能定位

我國參政黨對執政黨民主監督的政治功能定位，既是民主黨派自身發展價值追求的結果，也是我國政黨制度的內在規制，反映了我國民主政治發展的客觀需求。

(一)參政黨民主監督的政治功能彰顯了民主黨派自身的民主價值追求

從歷史的視野來看，民主黨派自成立以來便以追求民主為目標。五四運動以后，我國政治舞臺上發生了巨大變化，先后出現了三種類型的政黨:代表大地主大資產階級的中國國民黨;代表工人階級和全國人民根本利益的中國共產黨;介于國共兩黨之間，代表民族資產階級和小資產階級及知識分子利益的各民主黨派。在國民黨一黨專政的條件下，各民主黨派雖在意識形態方面與中國共產黨有所不同，但其反帝愛國、反對專制、追求民主的基本政治主張，與中共高度一致。

在探索適合我國國情的政黨制度時，各民主黨派同中國共產黨有一個基本共識:建立民主聯合政府，認為聯合政府是中國和平、民主、團結、統一的唯一途徑。“在我們所要為中國樹立的民主制度上，我們沒有所謂偏左偏右的成見，我們亦沒有資本主義民主、社會主義民主這些成見。我們對于別人已經實驗過的制度，都愿平心靜氣地取其所長，棄其所短，以創造一種中國的民主。”[1]自新中國建立中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度始，中國共產黨就確立了其執政黨的地位，民主黨派自覺接受了中國共產黨的領導，以參政黨身份參與國家政治生活。在政黨不執政的前提下，民主監督就成為其對民主政治追求的重大使命。在新中國成立前后的政治實踐活動中，中國共產黨就明確了民主黨派在新民主主義向社會主義過渡時期的政治功能，其中一點就是“對共產黨和國家機關的工作發揮監督作用”[2]。中國共產黨在八大確定了與各民主黨派實行“長期共存、互相監督”的方針，自此，這一方針一直成為處理中國共產黨與民主黨派之間關系的基本方針。

(二)參政黨民主監督的政治功能契合了中國政黨制度的內在機制

政黨所具有的政治功能主要是通過政黨制度的運作來發揮的。政黨制度的結構性安排制約著政黨功能的具體形式，政黨的功能則從另一個方面體現了一個國家政黨制度的本質規定。因此，在不同的政黨制度下，非執政的政黨組織，其政治功能是完全不同的。民主黨派作為政黨，具有政黨的監督功能共性;但民主黨派作為中國政黨制度的一個組成部分，在實踐中表現出來的監督功能是由中國共產黨領導的多黨合作與政治協商的政黨制度決定的。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商政黨制度的運作特征是:共產黨執政，多黨派參政;共產黨領導，多黨派合作。在這種政黨制度結構中，民主黨派在民主集中制的根本原則指導下完善其自身的組織結構、組織制度、權力結構以及指導思想，逐步形成了其自身的體制特征和民主監督的政治功能。民主黨派的參政黨地位決定了它的政黨功能不指向執政，而是指向參政;不是對抗與競爭，而是協商與合作;不是權力相互制衡，而是民主監督。作為參政黨，民主黨派的政黨功能中沒有競爭性或替代性的要求，相反，民主黨派是中國共產黨的“諍友”或“盟友”，兩者長期奉行“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”方針，在根本利益一致的前提下與執政黨形成合力，讓中國共產黨更好地執政為民。這種監督模式既可避免多黨制、兩黨制相互競爭帶來的政治弊端，又可以避免一黨執政缺少制約的政治缺陷，是符合我國基本政治制度和政黨制度要求的監督模式。

(三)參政黨民主監督的政治功能體現了中國特色民主政治發展的客觀要求

近代中國對民主政治的追求經歷了一個艱難曲折的探索過程，在對西方民主政治制度的揚棄和結合中國國情的實踐探索中，中國共產黨帶領全國各族人民歷經艱辛，終于找到了適合本國的民主政治發展道路，并獨創了中國式民主政治發展模式。中國改革開放30 多年的實踐證明，正是這種民主政治發展模式確保了中國在急劇的社會經濟變遷中平穩地實現著社會轉型。而民主黨派與中國共產黨的政治協商、合作和民主監督是中國特色民主政治模式的一個重要特征，參政黨對中國共產黨的民主監督則是保證共產黨民主執政和促進中國政治民主化的重要因素。

由于民主黨派與中國共產黨的根本利益一致，有共同的政治基礎，新中國成立后，各民主黨派自覺接受了共產黨的領導，承認共產黨的執政地位，共產黨同時也自覺接受民主黨派的監督，承認由歷史形成的民主黨派的參政地位，彼此結成愛國統一戰線，同時又接受對方的監督。因此，民主監督是多黨合作的政治前提，也是長期共存的根本目的和政治需要。毛澤東指出:“為什么要讓民主黨派監督共產黨呢?這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。”[3](P235)鄧小平指出:“更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監督，以利于集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤。”[4](P205)江澤民指出:“在當代中國，共產黨處于執政黨地位，需要始終接受一直與自己保持密切合作的各民主黨派的監督和批評。”[5]胡錦濤指出:“要積極探索和完善民主監督機制，暢通民主監督渠道，建立健全制度。”[6](P24)習近平總書記也指出“要繼續加強民主監督。對中國共產黨而言，要容得下尖銳批評。”[7]可見參政黨的民主監督對于中國民主政治發展的意義重大，通過這種監督，執政黨可以聽到各方面對黨和國家的決策和實施情況的反映、批評和建議，減少甚至避免決策的失誤，防止脫離群眾及官僚主義的危險，是中國特色民主政治健康發展的客觀需要。

二、參政黨民主監督的內在政治機理

參政黨民主監督是中國政黨制度的重要內容，也是中國政治監督體系的重要組成部分，參政黨民主監督蘊含的內在政治機理既體現了中國共產黨和各民主黨派長期共存、相互監督的制度特點，又體現了中國政治監督體系的多層次性和政黨之間相互監督的特殊形式及優勢。

(一)利益保障

在現代政黨政治中，各政黨都代表一定的利益群體，有自身特殊的利益存在，因此，在政黨政治中，無論采取怎樣的政黨制度形式，各政黨之間客觀上存在一種相互監督的政治關系，其目的與自身政治利益緊密相連，或通過監督發現執政黨的錯誤以便在適當時機取而代之，或通過監督為本黨謀求更大的自身利益，或通過監督幫助執政黨調整、改變和完善治國的路線方針政策，以促進國家走向繁榮和文明。在我國，參政黨與執政黨的根本政治利益是一致的，因此，參政黨的民主監督主要表現在幫助執政黨調整、改變和完善治國的路線方針政策，以促進國家走向繁榮和文明，實現參政黨和執政黨共同的政治利益。其監督的功能機理主要表現為它既是社會咨詢、反饋機制，又是一種警示、糾錯機制，即在重大決策的協商過程中提出政策性意見和建議，對不符合實際的決策方案提出修改意見，或者提供更能反映各方面利益、愿望和要求的決策選擇方案，使決策更加全面、科學、民主;對決策或決策實施過程中出現的問題，對各項方針政策貫徹中出現的失誤，對一個時期突出的社會問題提出意見和批評，引起黨和政府的重視，起到警示糾錯作用。正如習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65 周年大會講話中所指出:“廣泛接受批評和監督，可以廣泛達成決策和工作的最大共識，有效克服黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端;可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執己見、排斥異己的弊端;可以廣泛形成發現和改正失誤和錯誤的機制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端。”[8]

(二)遏制腐敗

政治權力是使人類政治生活得以可能的公共性和強制性力量。而在現實社會中，人類卻往往面臨這樣的悖論:以公共利益為目標設置的政治權力卻成了一些公職人員謀取私利的手段，導致公共權力的非公共運用，也即腐敗。這種背離公共利益的腐敗現象必然受到公共社會的抵制，因此，人類社會對腐敗現象的遏制是永恒的課題，而解決這一難題的基本途徑就是民主監督。

遏制腐敗是民主監督的基本使命，民主監督中也內涵了遏制腐敗的基本政治機理。民主監督的本質是對權力的制約和平衡。從歷史延續來看，民主制度下的權力制約方式主要有三種:以權力制約權力、以權利制約權力、以社會制約權力。我國參政黨民主監督內含著兩種權力制約形式，一是結構性的內在權力制約，二是終極意義上的權利制約。

參政黨民主監督雖不是國家權力性質的監督，但它是政黨之間擁有對等權力的具有政黨制衡作用的監督，是現行制度結構內的權力制約。中國政黨制度結構中，中國共產黨和各民主黨派在政治上是平等的，擁有相互監督的對等權力。在實踐中，這種權力制約和監督主要是通過保證民主黨派成員成為國家權力的參加者來實現的。當前，民主黨派中的人大代表和人大常委通過人民代表大會的權力監督予以實施，另外，在監察部門安排民主黨派成員擔任領導職務已經是一種慣例，在國家、省、市、縣的層面有大量的民主黨派成員擔任監察部門領導，他們實際上就在行使權力監督職能，盡管他們是以個人身份進入監督部門的。

對公民基本權利的保障是現代民主國家的重要特征。在國家權力向公民權利分流的過程中，因國家權力而生并受到法律保障的公民權利的行使，反過來制約國家權力的擴張，這就是權利制約公共權力的機理。之所以說民主黨派能以權利來監督權力，是因為它有權利來實行有效的監督。權利的具體形式是法律，民主黨派通過推動相關法律的制訂、修改或實施，如可推動《監督法》來進一步規范監督的權利和義務，推動民主監督的廣度和深度，對違法亂紀、貪污腐敗的行為進行遏制。

(三)民主協商

參政黨的民主監督是一種特殊的監督，其特殊性在于它的政治性，在于由于中國政黨制度的基本定位，決定了民主黨派的監督不同于其他權力監督形式，而是一種“在協商中監督和在監督中協商”的民主監督。寓民主監督于政治協商、參政議政之中，是參政黨民主監督制度設計的一大特色和優勢。中國共產黨領導的多黨合作與政治協商民主制度體現了中國協商民主的特色和優勢。從政治文明的角度看，協商民主代表著政治文明的發展方向，是現代民主的核心所在。事實上，任何民主形式都內涵了協商合作的精神和形式，內涵了民主監督的要求。民主本身不是要制造競爭和沖突，相反，它是謀求協商與合作的一種機制;同時民主蘊含著公平與正義，勢必要求對權力進行約束，對權力的使用進行監督。因此，協商合作和民主監督是民主政治的本質要求。

參政黨民主監督是中國式協商民主的重要內容和基本特征之一，中國式協商民主是協商、合作和民主監督的統一。而協商、合作和民主監督在實踐中又是相互作用，相互融通的。這種監督方式與西方政黨之間的監督有著本質區別，它不是培育體制性的反對力量，不倡導競爭性政黨關系，而是借助各種體制、制度和組織資源，不斷建立參政黨和各種新興社會力量與執政黨的制度化聯系機制，通過人民政協的組織形式和組織優勢，將各民主黨派及不同的社會力量吸納到人民政協中來，通過人民政協實現共產黨與其他黨派的政治協商和民主監督。這種監督是高層次的、高質量的監督。這種民主監督模式所蘊含的政治機理既有利于制約公共權力，又有利于有效整合各種社會力量、保持和諧穩定的政治局面，體現了協商民主的基本要求和中國特色民主政治的價值追求。

三、參政黨民主監督的外部運行機制

參政黨民主監督能否產生實效，關鍵取決于有沒有一個規范監督行為并落到實處的運行機制。民主監督運行機制是參政黨參與國家政治生活、發揮監督職能作用的組織平臺、行為載體、活動程序、方式方法、行為路徑、運行動力等的總和。科學健全的民主監督運行機制是參政黨發揮民主監督政治功能的制度保障，實體、程序和動力的統一是該機制發揮作用的必要條件。

(一)參政黨民主監督的實體機制

參政黨民主監督的實體機制是指參政黨作為國家政治生活的重要主體對國家政治生活的相關方面有權進行監督。在2005 年2 月18 日頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》中明確規定了參政黨民主監督的主要內容:“國家憲法和法律法規的實施情況;中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹情況;黨委依法執政及黨員領導干部履行職責，為政清廉的情況”。這一規定體現了參政黨民主監督的主要特點。

第一，監督的全面性。參政黨民主監督貫穿于執政黨執政的全過程，即對中國共產黨領導中國特色社會主義建設的全部活動與過程進行全方位的監督，其監督范圍包括經濟、政治、文化與社會等各個方面。第二，監督的層次性。從上述規定可以看出參政黨監督的內容體現出一定的層次性，一是法律實施層面的監督，執政黨是否在憲法和法律規定的范圍內依法執政，是否超越并影響了參政黨的政治自由、組織獨立和法律平等。二是政策制定貫徹層面的監督，在領導經濟社會發展過程中，執政黨是否正確決策、民主決策、科學決策。三是職責履行層面的監督。對執政黨是否勤政廉政，是否積極預防發生重大失誤、是否積極遏制與消除腐敗現象等進行監督。可見，參政黨民主監督的實質是從對政黨執政權力運行偏離正確軌道的可能性及其后果予以防范和矯正的角度，對執政黨權力的運行給予肯定和維護。

(二)參政黨民主監督的程序機制

程序是與實體相對應的，它指的是實現目標過程中的先后順序及其有關的制度性規定。一般而言，實體關心的是目標或者價值，程序關心的是實現目標的步驟、方式與進程。法制、公正和效率是程序的特征和內在要求，有力公正合理的程序才能保證實體價值目標的實現。程序的實質在于通過對程序參與者的角色定位而明確其權利(權力)義務(職責)，使其既可以各司其職而又互相牽制，從而對主體絕對權利(權力) 進行必要的限制;程序可以以一種固定化的處理流程來關注整個監督的過程，確保過程實施到位和結果的公正性。

在我國的政治實踐中，參政黨民主監督的程序和方式主要包括:民主黨派通過在政協會議、高層次小范圍談心會等會議上提出意見、建議和批評;通過調研和提案提出意見、建議和批評;通過參加政府有關活動、參與國家有關法律的制定，發表意見和建議來實行監督;民主黨派成員應邀擔任政府有關部門的特約檢察員、審計員、監察員、監督員發揮監督作用等。從監督程序和方式看，參政黨的民主監督程序機制是非制衡的“柔性”監督機制，具有較大的靈活性。

(三)參政黨民主監督的動力機制

實體和程序機制為民主監督的實際運行提供了基本規制，而民主監督要真正落到實處并持續產生實效還有賴于激發和推動參政黨監督行為的動力機制。調動參政黨民主監督積極性和主動性的力量主要來自兩個方面:一是來自參政黨內部，及內部動力機制;二是來自參政黨外部，即外部動力機制。

參政黨的自身宗旨和職能以及黨派成員的民主意識構成參政黨民主監督的基本內在動力。政黨的價值追求和宗旨是其存在的合法性前提，而政黨職能的發揮及效果是其獲得社會認可并長期存在的基礎。政黨一經產生必然為其宗旨而奮斗，并不斷創造條件將其內在要求轉化為外在的自覺行為，進而實現本黨的目標。各民主黨派在其綱領中都闡明了堅持與中國共產黨“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，明確了其在國家政治生活中積極發揮參政議政、民主監督作用的政治職能，這就要求各民主黨派都以民主監督為職責，以促進共產黨民主執政科學執政為己任，致力于共同推動中國民主化進程，這種生存意識和民族使命感正是參政黨民主監督的最深層動力。

參政黨民主監督除源自參政黨自身的自覺因素外，還取決于外部的刺激、壓力、支持和在此基礎上形成的社會環境和氛圍。根據外部推動主體的不同，外部動力機制主要包括以下三個方面:一是來自執政黨的推動機制。執政的中國共產黨對民主黨派監督作用和意義的肯定和支持是參政黨發揮監督作用的根本因素，沒有中共的支持和推動，參政黨民主監督的內在動力則很難轉化為現實推動力。二是來自參政黨之間的競爭機制。在我國多黨合作的政治架構下，參政黨之間相互學習、借鑒、比較和競爭，這種競爭表現為“比貢獻、比建言獻策質量、比民主監督效果等”的良性競爭，是推動參政黨民主監督的有效機制。三是社會力量的推動機制。各參政黨代表不同的社會利益群體，承載著來自社會各方的期待和要求，在使其聯系對象的利益得到合理保障的前提下，追求社會公平正義、保障社會整體利益最大化是參政黨得到社會認可的重要條件。因此，社會成員的期望值、社會輿論的壓力、社會群體的認可程度等也成為參政黨民主監督的重要外部力量。

[1]張東蓀.一個中間性的政治路線[J].再生周刊，1946，(118).

[2]李維漢.回憶與研究(下卷)[M].北京:中共黨史出版社，1986.

[3]毛澤東文集(第7卷) [M].北京:人民出版社，1999.

[4]鄧小平文選(第2卷) [M].北京:人民出版社，1994.

[5]江澤民.在慶祝中國人民政治協商會議成立五十周年大會上的講話[N].人民日報，1999 -09-23.

[6]胡錦濤.在慶祝中國人民政治協商會議成立60周年大會上的講話[M].人民出版社，2009.

[7]習近平同黨外人士共迎新春[N].人民日報，2013-02 -08.

[8]推進人民政協理論創新制度創新工作創新 推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展[N].人民日報，2014-09 -22.