城管執法：以體制創新重塑服務體系

陳兵斌

導讀：經過十幾年的實踐，城管執法體制缺陷逐漸顯現，由城管執法引發的矛盾沖突屢屢成為社會熱點。如何完善執法體制，重拾百姓信任，處理好執法與服務的關系？農工黨九江市委專此成立課題組，以江西省第一個城管執法試點城市——九江市為重點，輻射其他部分城市展開調研，試圖總結城市管理經驗，歸納矛盾非議癥結，分析問題深層原因，提出解決辦法的建議。

關鍵詞：城市管理 執法體制 服務體系

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.014

城市管理綜合執法是城市管理工作的重要組成部分，與老百姓的生活息息相關，城管執法集眾多行政處罰權于一體，承載著城市容貌、環境衛生、園林綠化、市政設施等諸多管理任務，其設立的初衷是為了消除多頭執法、交叉執法、執法擾民現象，并節約執法成本，全國大多數城市已鋪開此項工作。然而，經過十幾年的實踐，城管執法體制缺陷逐漸顯現，由城管執法引發的矛盾沖突屢屢成為社會熱點，其工作不僅難以獲得社會的理解和支持，而且常常受到民眾的詬病和質疑，由此帶來不少困惑與非議，城管執法工作中一些難以突破的理論障礙和實踐難題應當引起我們足夠的審視和反思。為此，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干問題的決定》指出，要深化行政執法體制改革，要“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。理順城管執法體制，提高執法和服務水平”。

如何完善執法體制，重拾百姓信任，處理好執法與服務的關系？農工黨九江市委專此成立課題組，以江西省第一個城管執法試點城市——九江市為重點，輻射其他部分城市展開調研，試圖總結城市管理經驗，歸納矛盾非議癥結，分析問題深層原因，并提出了解決問題的一些建議。

一、城管綜合執法制度的形成與意義

城市管理綜合執法制度的形成源于1996年《行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”之規定，通常稱作“相對集中行政處罰權”規定。

在此之前，行政執法部門在城市管理領域各自為政現象比較普遍，市容、規劃、衛生、環保、市政、工商、交通、綠化等眾多隊伍分頭執法，且不少職能相互交叉，一度出現有利益的事情爭著管、無利益的事情不愿管的情形，重復管理或集體失察現象交替發生，為解決這一矛盾，《行政處罰法》設計出綜合執法模式，各地據此相繼開展城市管理綜合執法試點，組建綜合執法隊伍，推行綜合執法制度，這一做法在2002年《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中得到肯定和發展。

相對集中城市管理領域行政處罰權的辦法，精簡了執法隊伍，集中了執法力量，提高了執法水平，提升了行政效率，增強了執法力度。九江市2002年開展城市管理綜合執法工作，由50余名轉業干部和180名統一考錄的公務員組建執法隊伍，撤銷了原市市容局、三區城管大隊，以及原各部門相應配置的執法機構共11個，執法機構由多頭管理統歸一體。執法人員的職能增多、責任增大，實現崗位“一人多能”和工作“一站式”處置，執法資源得到一定程度的合理配置，執法效能顯著增強，行政效率明顯提高，原來推諉扯皮、職責交叉、重復處罰等問題得到了根本解決。

二、現行城管執法體制的缺陷與問題

從上世紀90年代開始，中國進入城市化飛速發展時期，城市化進程步伐的加快，使得城市承受的壓力逐漸增大，如人口過度增長，公共設施緊張，環境污染加劇，各種文化碰撞等。大量新市民從農村涌入城市后，為快速適應和融入城市，他們往往選擇準入門檻低的就業方式。而與城市人口的快速增長和城市面積迅速擴張相對應的是，執法范圍不斷擴大、執法內容不斷增多、管理標準不斷提高。但是，城管執法體制卻長期沒有隨之進行相應的調整和發展，在執法依據、職能授權、人員身份、方法手段等問題上的缺陷越發顯現。

（一）法律法規不健全，執法程序不規范

城管執法領域至今缺少統一明確的法律規范，《行政處罰法》僅僅是設計了一個理想化的程序制度，對實體法范圍具體如何操作和應用并未做出詳細規定。目前，城管執法的實體依據主要是各部門的單行法律法規、部門規章的相關剝離職能，這些執法依據過于分散，需要重新組合匯集使用，給人的感覺就是“借法執法”。由于沒有統一的法律法規，各城市政府往往將法律法規、規章的相關規定重新匯集為新的規范性文件，以作為執法依據使用，如《九江市城市管理行政執法暫行規定》就是將所涉及到8個部門的部分法律法規條款匯編成文，而有的小城市甚至連這一步驟也難以做到，直接使用其他部門的法律依據，為此，執法的合法性和權威性常常受到質疑。

而對于城管執法的工作程序，也沒有相應的適合這一執法領域特色的具體操作辦法規定，只能按照《行政處罰法》的原則性規定粗放式操作。

（二）管轄職能不統一，管理標準較隨意

依照相對集中處罰權制度，相關單位將全部或部分執法權移交給城管部門，當然移交的大多是本部門管不好、不愿管的職能，這些管理包袱往往“費精力、無利益”，如工商管理部門的無證攤販、建設規劃部門的違建拆遷、環境保護部門的污染處理等事宜，城管執法似乎在成立之初就是個“畸生兒”，定位為包治百病的“萬金油”。如何劃分城管與各職能部門的職能范圍，并未經過高層嚴格論證，大都由地方政府自行決定，如江西九江市的執法職能為8類115項，而首都北京的執法職能高達14類380余項。城管職能劃分的隨意性與不統一性，給人的感覺就是一支由地方政府授權調遣的“非正規軍”。甚至有的城市在授權時未考慮責權一致原則，竟然將某項具體的執法職能予以肢解，如江西省瑞昌市就將違法建設的處罰分解為兩部分，對難度極大的居民私搭亂建的拆除由城管處理，而對商業開發建設中的罰款則由規劃局保留，城管似乎成為專為地方政府啃骨頭的“別動隊”。endprint

城管執法顯著的地方性特色，直接導致各城市的管理標準不盡一致，受地方官員執政理念的影響，相同的城市在不同時期的管理理念也不盡相同。如九江市在2005年開展暴風驟雨式的市容整治，進行嚴管重罰，而到2007年又開始推出“社區限時蔬菜早市”、“陽光早餐”及“季節性瓜果攤點”等措施，允許存在一些路邊攤點，只在創文明城、衛生城等評比時通知攤販休息。調查顯示，有96%的執法人員覺得市容管理標準不好把握，工作期間只是按照上級命令和帶隊領導意思執行；有60%的執法人員認為創衛生城等短期突擊式檢查評比沒啥意義，是一種功利化的形式主義，平時怎樣管檢查時就該怎樣，不應該搞雙重標準的“面子工程”。

（三）部門銜接不協調，執法措施手段少

相對集中處罰權的另一個功能是審批管理與行政處罰職能分離，城管執法部門在行使處罰權時，大都需要相關部門的支持配合，如查處違法建設行為，需要規劃部門認定違法行為的性質及嚴重程度；查處破壞綠化案件，需要綠化行政主管部門對標的物品種、價值等予以鑒定。可在日常工作過程中，這些技術上的需求往往難以得到順利銜接，造成執法上的被動，從而影響行政效能，如查處環境污染違法行為時，需要環保部門出具污染超標的鑒定意見，但環保部門卻要求先交納檢測費；再如違法建設查處過程中，規劃部門有時會反復更改認定意見，令違建行為的查處無所適從，這都是部門之間配合協作不協調的表現。

令城管人員更困惑更頭痛的是，工作上不時會與相關人員發生沖突，常被社會各界指責為素質不高。九江執法局從組建開始一直通過軍官轉業和公務員考錄的渠道進人，完全按照公務員模式運作，現本科和研究生已占總人數的45%，實現了執法人員高素質高學歷化，但工作中仍然無法避免與相關人員的矛盾。追根溯源，城管執法引發矛盾的主要原因是工作手段與措施太少，當工作中教育勸說無效時，執法人員一般都會采取“扣押物品”的強制措施，而在強制扣押過程中最容易產生對抗、引發沖突，由于相關人員不甘心東西被扣押，雙方一拉扯一接觸，矛盾就容易升級。調查表明，沒有任何執法人員希望與相關人員發生沖突，86%的執法人員表示，最不喜歡從事無證攤販和違法建設的管理工作，因為這兩項工作很容易與相關人員發生肢體接觸；76%的執法人員坦言，不喜歡采用扣押手段。執法沖突一旦發生，公安機關在處理時為化解矛盾，一般也不會按照妨礙公務處置，僅僅當作民事糾紛處理，這又使得執法工作的嚴肅性和執法人員的積極性得不到維護。

（四）隊伍建設不規范，成員身份較混亂

城管執法近年來屢屢被推向輿論的風口浪尖，仿佛已深深掉進了“塔西佗陷阱”之中，其所遭遇的公信力危機，與隊伍建設不盡規范有著重要關系，少部分人員言行舉止失態和執法不當總會引發負面事件，且極易被媒體公眾放大而影響整個行業的聲譽。不少極端事件中似乎總有協管或臨時人員的身影，執法隊伍力量不足、混編混員共同上崗、整體素質參差不齊是城管機構普遍存在的現象。調查得知，在隊伍建設、人員管理、編制身份、經費保障等問題上地方政府大多不夠重視，為彌補人員不足，九江市區城管隊伍有市局、轄區政府、街道辦事處分別聘請的三類協管人員參與執法，市民一般很難區別，而在縣區級城管隊伍中，更是有行政、事業、工人、以工代干、合同制、協管等混合上崗的情況，隊伍素質參差不齊。聘用人員過多，還導致工作經費和工資福利的缺口，產生以罰代管、以罰養隊的現象，最終產生執法動機不純、執法不文明等現象，從而影響執法工作的嚴肅性，同時也影響隊伍的穩定性。70%的正式隊員因此覺得沒有職業榮譽感，九江市2002年統一考錄的180名城管公務員中，已有51人選擇重新考錄、調任轉崗到其他單位或辭去公職。

三、現階段改進城管執法體制的方法

不斷尋求科學管理城市的體制機制與方法，引導城市健康發展，對促進社會和諧有著重大的意義。持續探索城管執法服務發展的方向，找到城市發展多方共贏的結合點，是城市管理追求的最終目標。

（一）健全法律保障體系，確定職能內容主體

城管執法缺乏法律保障，亟需立法規范，在國家層面制定統一的城管綜合執法相關法律或法規，勢在必行。但我國城市數量眾多，有共性也有差異，如城市的分布區域不同、規模大小不一；城市的發展水平不同、承載功能不一。在制定法律法規時，必須考慮到城市功能特色等因素，從而確定立法的總體思路。現階段的城管立法，可以制定一些通則性、程序性的規定，如執法主體性質、職能范圍、協調機制、執法措施、執法程序、執法保障、執法監督、執法責任等，起到明確城管執法的法律地位、指導隊伍規范化建設的基本作用。

健全城管執法的法律保障體系，還須加強地方立法，各地可以根據國家法律法規的授權，結合本地的具體情況和實際需要，制定地方性法規規章或相關實施細則。地方立法要考慮本地城市功能特色和經濟發展水平，詳細規定本區域城管執法工作中的具體做法和管理標準，通過加強國家和地方的立法，實現大原則和小靈活的完美結合。

（二）嚴格執法溫情服務，堵疏結合寬嚴相濟

法的基本特征之一是依靠強制力來保證實施，從維護法律嚴肅性的角度出發，執法的總體要求應該嚴格，不得隨意變通。鑒于我國正處于經濟變更和社會轉型期，各種問題和矛盾突出，城管執法的對象又多為弱勢群體，為此城管這個“職業黑臉”的角色更應該講究工作方法，營造合適的執法服務環境。

從現行體制來看，城管執法的職能眾多，而難度最大最容易引發矛盾的是對無證攤販的管理，正確處理好嚴格管理與文明執法的關系尤為必要。對待市政交通、環保綠化等方面違法行為的處理，應該以“堵”為主，嚴肅處理依法辦事；對待無證攤販，應該以“疏”為主，正確引導，寬嚴相濟。販夫走卒、引車賣漿之職業古已有之，盡管“馬路經濟”與“跳蚤市場”在經濟社會飛速發展的今天，已不是推動社會生產力發展的主要形式，但仍然是經濟發展的補充，其緩解社會就業壓力的作用更是不容忽視。endprint

有90%的執法人員認為，可以在合適的時間、合適的地段允許合適的占道經營項目存在，有85%的市民表示，馬路攤販的貨物和服務方便便宜，可以接受快捷早餐、便民修配、時令果蔬等商品服務占用一定公共資源。目前廣東省人大正在積極探索地攤經濟合法化模式，《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例（草案）》正面向社會各界公開征求意見，走在了堵疏結合管理的前列。按照疏導管理模式，城管工作主要是引導攤販辦理經營手續、告知按照規定時間地點經營即可，城管執法只要實現了由管制型向服務型的轉變，便有望走出“暴力執法”的怪圈，告別“下跪執法”的無奈。

（三）改善城市硬件設施，勤于疏導尊重民意

確定了堵疏結合的管理理念，就為保障社會民生就業、實現政府有序管理、提高市民生活便利、實現多方共贏互利打下了堅實的理論基礎，能有效解決好“市容與繁榮”、“面子與肚子”等問題。但合理放開部分城市公共空間，需要高標準的城市配套基礎設施作保障，為此，老城區要不斷改善城市公共設施，新城區要制定良好城市規劃。如九江市老城區姚家洼路段常住人口約2萬人，原只有一個小型農貿市場，在交易高峰時段機動車道上都涌出不少攤點，有時救護車都無法通過，為此政府出資將市場旁的倉庫進行改造，市場面積擴容2倍，有效緩解了供需矛盾。在新城區建設時也因地制宜，依據方便群眾生活和不影響道路交通的原則，規劃出一定的區域地段，作為臨時性經營場所。如九江開發區柴桑美食一條街就是按照門店加店外經營模式規劃設計，現已發展成為草根民眾的飲食文化聚集地、流光溢彩的宵夜經濟示范點。在新區建設過程中，還規劃了不少泊車點，方便經營者、消費者和居民停車，有效避免了交通管理上的矛盾。

勤于疏導的寬容管理政策，帶來的“食品安全、環境污染、道路交通”等負面問題也不容忽視，“馬路經濟”開放的區域、時間、標準等寬嚴程度誰說了算？各階層意見顯然難以達成一致，不同群體會因利益分歧而產生“眾口難調”局面，政府大多會認為，改善了市容面貌就提升了投資環境，增強了城市綜合競爭力；市民會認為只要不妨礙到自己就可以接受，如果受到影響可能又會立即投訴要求取締；而門店商家會認為不付店租、不交稅的“馬路經濟”不僅影響城市環境，而且影響經營的公平性。因此，政府在規劃和制定疏導政策前，應積極聽取各方面的意見，既要考慮秩序也要考慮民生，必要時還可以召開市民聽證會等，充分尊重民意，要根據市民意見劃定禁止經營區、限制經營區、疏導經營區等范圍進行規范引導，要立足于符合城市發展步伐的總體需求。

（四）提高人員隊伍素質，定編定責明確上級

城管執法承擔了城市管理中最為難管的部分，各部門不好管不愿管的相關事宜都集中讓渡給了城管部門，加之城管工作大都在街頭巷尾，處于開放性的環境之中，容易受到社會多種情緒影響，民眾同情弱者、“仇官仇富”的社會心態很容易集中宣泄在城管部門的身上，城管言行稍有不當即有可能被社會輿論妖魔化，甚至陷入到“相關人員抵觸，過路人指責，圍觀者起哄，好事者圍攻”的窘境之中。為此，加強隊伍規范化建設，提高人員整體素質刻不容緩，聘用的協管人員和臨時人員，大都缺少在復雜環境下執法的經驗和應變的能力，顯然不能勝任嚴謹的執法工作。《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》要求執法人員必需按照公務員考試考核等辦法擇優錄用，這一規定理應得到嚴格執行。對新任執法人員還要加強上崗前培訓，工作中注重以老帶新，規范人員舉止言行。

地方政府應當科學核定城管隊伍的合理編制數量，避免行政、事業、工人、臨時人員等混編混崗執法，并根據編制核撥行政執法專用經費，嚴格執行罰繳分離和執法人員主體資格認證制度，杜絕“亂罰款、亂收費、亂攤派”等以罰代管、以罰養隊的執法擾民現象，確立規范執法、文明執法的基本前提。在提高城管執法保障水平的同時，還要常抓隊伍建設，明確執法責任，規范執法行為，嚴格執法程序，加強執法監督，強化責任追究，通過執法保障和嚴明紀律兩手共抓，進一步增強執法能力、提高服務水平。

現行執法體制把城管定位為隸屬于地方政府的執法機構，在省級和中央政府都沒有明確單獨的上級主管部門和歸口管理部門，合理的訴求往往難以上傳，國家部委或上級政府在制定政策與具體決策時，就可能將該部門的需求遺漏忽略，如城管的服裝、執法標識等至今沒有得到中央批準和統一，地方特色很濃，效果差別較大。為此，城管執法機構亟需明確上級主管部門，同時也便于及時總結各地工作經驗，鞏固管理成效，按目前狀況，歸口于國家住房和城鄉建設部門或國家法制部門管理比較合適。

（五）引入科技司法手段，避免沖突柔性管理

法律法規賦予城管執法的方法措施不多，采用扣押手段又時常引發矛盾沖突，所以引入新的管理方法很有必要。目前九江市即將投用的數字化城管監管模式就很有意義，這是一項利用計算機、網絡科技及無線通信技術打造的科學管理模式，它能夠強化源頭管理，及時發現違法違章行為以便及時教育勸說制止，還能夠有效收集和保存違法行為證據，為規范化執法辦案提供幫助。

強化行政案件規范辦理也是一種值得推廣的管理手段，對于有固定經營場所的行為人、有固定住址具備履行能力的相關人員都可采取這種柔性執法方式：對初次違法者，可責令改正，教育無效者，保存違法行為證據后依法作出處罰決定，如不按時履行處罰義務的，申請司法部門強制執行，法院諸多的查封、扣押、凍結、劃撥手段，可以有效懲罰和打擊違法行為，讓違法行為最終罰過相當。按照這種規范的方法管理，延安城管“跳踩式執法”沖突完全可以避免。

城管行政處罰案件數量較多，引入司法手段還得提高效率，加大對非訴訟行政處罰案件的審查和強制執行力度，為此司法機關支持配合的常態化尤為必要。西安市蓮湖區法院為此成立了城管巡回法庭，專門受理城管執法的案件審查和執行工作，具有很強的威懾力，違法行為人如拒不執行法院裁定，還將面臨司法拘留乃至承擔刑事責任，這種充分發揮法院作用維護行政執法嚴肅性的方法，行之有效，值得推廣。endprint

（六）部門聯動相互協作，公眾參與凝成合力

城管執法集中行使多個部門的處罰權，又不直接參與這些部門的事務管理，是一個典型的末端執法，由于自身缺乏行政審批和技術能力等方面的管理職能，在履行職責時往往因為沒有處置手段而顯得力不從心。缺乏部門之間的協調機制，顯然不能適應現代城市管理工作需要，建立一個高位的領導或協調機構勢在必行。有的城市提出了大城管理念，即成立城管委作為各部門的上級機關，專門負責城市管理的指揮調度，但這種方式的弊端是與精簡國家機構的要求不相符。

九江市的做法是注重協調互動，一是領導協調機制，由建設口有關單位副秘書長兼任城管局長，通盤考慮工作任務的部署；二是成立協調機構，相關各部門定期召開專題會議，從源頭到末梢統籌下好一盤棋。如人行道違法停車處罰，原來用鎖胎器鎖定車輛，執法效率低，還不利于車輛及時糾正違停行為，經協調，2010年與交管部門車輛違法錄入平臺對接，只需要對車輛貼單告知即可。又如對工程渣土、建筑材料運輸車的管理，亦實現與交管部門聯合執法，便于查扣違法車輛與證件。再如對違法建設的處理，成立了由建設、規劃、土管、房產、城管、水務、供電等部門組成的違法建設領導小組，定期召開聯席會議，整合資源共同遏制違法行為，實現了處罰權與審批、監督等前端權限的銜接配合，取得了良好的效果。

城市管理還需要社會各界的理解支持和市民群眾的積極參與，建立公眾參與的工作機制，發揮公眾參與的積極作用，凝聚公眾參與的共管合力，改變城管部門單打獨斗的局面，實現城市的精細化管理。凡能通過教育引導等手段可以解決的問題，鼓勵市民群眾一起參與；需要分擔管理任務的，可充分發揮行政合同的作用，與法人組織單位簽訂“門前三包”等協議，發動社會力量齊抓共管，實現執法部門與共建單位良性互動，變“獨角戲”為“大合唱”。

四、城管執法服務體系理想模式展望

城管執法是社會治理的重要組成部分，為維護城市秩序發揮著不可或缺的重要作用，十八屆三中全會提出“提高執法和服務水平”的改革理念為城管執法的發展指明了方向，也為設計更加科學化、人性化、規范化的理想管理模式奠定了基礎。

（一）擴大就業比例，普惠全民福利

高速發展的城市化，應當是以人為本、成果共享的城市化，應當是不斷促進社會和諧進步、讓更多市民享受現代文明生活的城市化。游走于城市邊緣的馬路經濟低端模式絕不是城市發展的追求目標，只有不斷發展社會主義市場經濟，提供更多城市就業崗位，才能使新市民能夠真正融入到城市，確保城市的科學發展。

“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，城管執法矛盾的根源其實在于社會保障體系不完善，只有實現了民眾的共同發展和共同富裕，引導市民樹立正確的道德法制觀念就有了先決條件，就為提升市民的文明素質夯實了物質基礎。在大力加強經濟建設的同時，還要兼顧成果分享的公平性，促進就業、教育、住房、醫療衛生、社會保障等基本公共服務均等化，建立全民福利普惠制度，將城市打造管理成為和諧宜居的理想家園。

（二）建立公民信用，采用征信管理

建立了就業和普惠協調發展的城市管理體系后，違法行為必將大大減少，對于少量違法行為的查處，亦可尋求更加方便、快捷、高效的手段。我國已提出建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統一社會信用代碼制度，屆時將社會征信管理制度引入城管執法領域十分可行。信用體制建立起來以后，對于違法行為的查處，只需查驗公民法人的征信代碼，然后作出行政處理，如不履行行政義務，其不良信息被記入征信系統，將會影響到其社會生活如社保、就業、貸款、醫療等各個方面。采用征信管理手段，不需要與相關人員發生任何肢體接觸，將會成為更加文明更加科學的管理措施之一。

（三）警察接管履職，融入規范體系

調研中不少城管執法人員抱怨執法手段少，特別是缺乏剛性手段，但授予城管人身強制權力顯然又不合時宜，由警察限制人身權幾乎是國際通例。不過，可以考慮借鑒美國、印度和日本等國家的做法，在合適的時候將城市管理的職能交由警察行使。我國警察執法體系建立的時間長，在人員管理和隊伍建設、執法手段和執法保障、執法程序和執法效率等方面都積累了充足的經驗，執法程序也相對較規范。將相對集中行政處罰權制度與成熟規范的執法體系相融合，可以進一步精簡執法機構，降低行政成本，減少社會矛盾，且執法工作不易受到地方官員意志喜好的影響，在妥善實現不同編制的城管人員轉型安置后，由警察接管履職或將是一個積極而正確的改革方向。

責任編輯：王 縉endprint