反思與闡釋：中國城市化道路選擇問題探析*

鄧大松 ，黃清峰 ，孟穎穎

（武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

什么是城市化？城市化的本質是什么？中國的城市化道路應該怎么走？一直以來都是研究者們關注的熱點問題。一般而言，城市化是指伴隨著工業化進程的不斷發展，人類社會活動在特定區域內所產生的各種要素的大量集聚，其本質就是各種資源（生存要素）在地理空間上的聚集。城市化的內涵包括有形的人口與產業在城市地理區位上的集聚，也包括集聚過程中無形的社會文化、思想觀念的轉變。城市化是一個國家和地區由農業社會走向工業社會和現代社會的必由之路，城市化水平在一定程度上反映了一個國家或地區的現代化水平，已經成為衡量一個國家或地區現代文明進步程度和經濟能否持續健康發展的重要標志之一。從發達國家經驗來看，工業化與城市化過程的同步完成，相輔相成、共同促進，但是，對于中國，由于特殊歷史時期下實行的帶有城鄉二元分割色彩的政策管制使得這一過程被人為分開。作為世界上人口最多的發展中國家，特殊的歷史背景與國情，決定了中國的城市化道路不能簡單遵循發達國家的模式，正因為此，對中國城市化道路的選擇問題進行深入思考更顯得極為重要。

動態來看，作為一種社會經濟過程，城市化涉及到產業和空間的雙重發展，包括兩個過程：一是城市科技創新能力的增強和傳統工業生產擴散的過程；二是勞動力從原有的就業空間向新的空間轉移的過程。可以說，作為包括人口、經濟、地理、社會文化等多個領域的綜合發展的動態過程，城市化與工業化、經濟發展有著不可分割的天然聯系，對一個國家的發展有著至關重要的影響。本文基于中國農村勞動力轉移這一社會背景，在簡單回顧中國城市化道路的歷史演變基礎上，對我國城市化道路的選擇進行了反思。

二、中國城市化道路的歷史演進

新中國成立初期，長期處于戰亂的中國一窮二白、百廢待興，迫于當時的國際、國內環境，中國政府確定了迅速實現工業化和優先發展重工業的國民經濟發展戰略，在這一戰略選擇的指導下國家的建設重心完全轉向城市。20世紀50年代至60年代初期的中國，隨著城市工業規模的擴大，人口城市化也發展迅速。資料顯示，全國城市數量1949年為135個，1952年為143個，1957年為176個，到1962年增至194個，比1949年增加43.7%。［1］但與此同時，隨著上千萬的農民無計劃地涌向各類城鎮，城市公共基礎設施建設無法配套、城鎮居民食品及其他物資供給不足、社會治安不穩定等各種負面影響開始出現。同時，受當時意識形態的影響，當時的中國理論界普遍認為城市化是資本主義的特有規律，不承認社會主義經濟也存在城市化的現象。特殊的歷史環境和社會背景下，國家開始調整政策，大批城市人口被迫返鄉，中國的城市化道路出現逆轉局勢。

1978年后，隨著以經濟建設為中心的社會主義市場經濟體制改革的不斷深入推進，中國從農村到城市都發生了翻天覆地的變化。一方面，由農村最先開始的經濟體制改革使得大量農村剩余勞動力擺脫了傳統土地的束縛，成為剩余勞動力，為向城市規模化轉移做好了準備；另一方面，城市的經濟體制改革也使得私營、個體企業及第三產業蓬勃發展，為吸納更多的勞動力就業提供了廣闊的空間。城市的拉力與農村的推力使得一場自下而上的“城市化運動”逐漸開始。考察中國自20世紀70年代后期至今的城市化發展情況，我們可以將城市化道路的演進過程簡單劃分為三個階段。

1.1978年—20世紀80年代中期：城市化道路的討論階段

這一時期，隨著社會主義市場經濟體制改革方針的確立，計劃經濟體制下的傳統觀念發生了許多重大變革，承認社會主義也有城市化規律、中國也要發展城市化便是其中之一。1979年，南京大學經濟地理學家吳友仁教授發表《關于中國社會主義城市化問題》一文，標志著城市化問題開始進入理論界對于中國社會發展道路研究的視野。從20世紀70年代末到1982年期間，囿于改革開放初期計劃經濟思想和意識形態的局限，社會各界對于中國城市化道路的關注還僅僅停留在 “中國是否應該實行城市化”的討論階段。這一階段，關于中國城市化問題的討論主要集中于城市化姓“社”還是姓“資”的問題上。期間，雖然有少數學者認為城市化發展會拉大城鄉之間的差距，加劇社會各階級之間的矛盾，是帶有資本主義經濟色彩的特有規律，大多數學者普遍認為，城市化是工業化進程的必然結果，是社會發展的一般規律，并無姓“社”姓“資”的區別。

總的來看，通過這一時期對中國是否要走城市化道路的討論，理清了許多城市化發展中的基本原理與規律，為以后更好的實施城市化發展策略奠定了基礎。而且，隨著改革開放步伐的不斷加快，社會各界很快打破了傳統思想的束縛，迅速地在發展城市化問題上達成了共識。1986年3月，六屆人大四次會議審議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》(1986年-1990年)中指出“城市化程度的提高是必然趨勢”，更是對中國要實行城市化發展戰略的明確肯定。1989年12月，《中華人民共和國城市規劃法》的頒布標志著積極發展小城鎮成為官方的選擇。［2］

2.20世紀80年代后期—20世紀90年代中后期：城市化道路的探索階段

自20世紀80年代后期以來，關于中國城市化道路的討論由是否應該推行逐漸向如何推行轉變。這一時期，隨著改革開放步伐的加快，各地開始涌現出各種打工浪潮使得城市化問題開始成為社會各界普遍關注的熱點問題。20世紀80年代初期確立的“控制大城市規模、合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針，在實行過程中出現的各種各樣的問題，使得社會各界產生了所謂的城市化道路之爭，各類觀點主要集中于以下幾類。

（1）走“發展小城鎮”之路。自20世紀80年代后期以來，以費孝通先生為代表的相當一部分學者主張中國城市化應實行一種“發展小城鎮”的道路（費孝通，1986；黃維岳，1985；杜受祜、丁一，1988）。這種觀點認為，中國原有的數量有限的大中城市暫時無力吸納數以億計的亟待轉移的農村剩余勞動力，而現實的國情、國力又決定了我們不可能再建一些新的城市來解決大量農村剩余勞動力的就業問題。因此，在原有的鄉村集鎮的基礎上發展小城鎮建設，發展鄉鎮企業，實現農村剩余勞動力“離土不離鄉”式的轉移，是改革時期中國城市化進程的一條現實而有效的途徑。從實踐來看，走“發展小城鎮”之路的思想對我國城市化道路的選擇影響深遠，在這種思想的影響下，20世紀80年代中期開始，中國開始積極實行加快建設小城鎮戰略，在這一方針的影響下，廣大農村地區的鄉鎮企業如雨后春筍般發展起來。蓬勃發展的鄉鎮企業不僅對改革初期國民經濟的增長做出了巨大貢獻，也對當時解決大量農村剩余勞動力的就業問題起到了相當的作用。

（2）走“建設大城市”之路。除“發展小城鎮”思路之外，還有不少觀點認為中國的城市化應該走“建設大城市”之路（李迎生，1988；管榮開、劉純彬，1988）。他們認為，“小城鎮論”的觀點拘于小生產的圈子，沒有以大城市的大工業化為依托，缺乏足夠的資金和技術力量以及現代化的交通、通訊支持，不利于規模經濟的形成。持“大城市論”者認為，城市規模效益規律決定，大城市的中心地位對地區經濟的帶動有著明顯的輻射效應。還有學者從實施城市化成本的角度來比較大城市與小城鎮哪種方案更可行：按1985年的投入產出水平計算，如果將一億農民轉為城市職工，若全部轉移到20萬以下人口的小城市，需投資14490億元，年產利稅2089億元；若全部轉移到200萬以上人口的大城市，僅需資金12065億元，比上一方案節省投資2400億元，而年產利稅為5142億元，比上一方案多增利稅3053億元（郭凡生、王偉，1988）。

（3）走“建設中等城市”之路。在爭論當中還出現了既不贊同中國城市化走“小城鎮建設”之路，也不贊同走“建設大城市”之路的“中等城市論”者。“中等城市論”認為“建設”小城鎮的發展不具備規模效應，還會造成耕地浪費、能源浪費等相關問題，而大城市規模的過度膨脹也會帶來環境、交通、住房、福利等方面的“城市病”，中等城市作為區域經濟的中心點，肩負城市擴散和鄉村集中的雙重功效，既可以避免城市化過程中人口過于集中到大城市的弊端，在空間規模上又更容易適應鄉村經濟結構的變化，在整個城市體系中具有獨特的作用和優勢，因此，發展中等城市才是同時兼顧經濟效益與社會效益的最好的統一。 （蔣年云，1988）。

（4）走“綜合發展”之路。在以上三種主流思想的影響下，隨著中國城市化實踐與理論的不斷發展，又衍生出了眾多新的解決思路。從其各自的基本特征來看，其實質都是將上述三種觀點進行歸納與協調，本文將其稱為“綜合發展論”。其中，又以雙軌模式為代表（柴彥威，1995），該觀點認為由于單純發展大城市或小城鎮的弊端，中國城市化道路應堅持大城市和小城鎮同時并軌發展的思路，這樣既解決了經濟規模效益的問題，又為大量剩余勞動力的轉移提供了多種可選擇的渠道，同時也兼顧了大城市的交通、治安、社會環境等問題。

3.20世紀90年代末——至今：城市化道路的推進階段

隨著中國經濟體制改革的不斷縱深發展，城市化問題已經成為社會主義社會建設中不可回避的重要問題之一。自20世紀90年代末期以來，中國政府開始加快推進城市化進程的速度。《第十個五年計劃 （2001年-2005年）》中明確指出：城市化將成為中國推進現代化進程中的一個新的動力源，并將城鎮化水平有所提高訂為“十五”期間經濟結構調整的主要預期目標之一。2002年“十六大”報告中再次強調“實施城鎮化戰略”的重要性，2007年胡錦濤在“十七大”上的報告中更是明確指出要“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，走中國特色城鎮化道路。

隨著國家指導性方針的確定，20世紀90年代末大批鄉鎮企業倒閉的事實也使得許多“小城鎮論”、“大城市論”及“中等城市論”的支持者開始在總結回顧中重新認識中國城市化的道路選擇問題。譬如有觀點提出強調促進小城鎮發展應適度集中，應發展縣城或縣域中心鎮，以克服小城鎮“數量多，但規模太小的”問題（國家發展計劃委員會地區經濟司，2001；楊家文，竺莉莉，2002）。與此同時，受西方各種經濟、地理思想的影響，國內理論界對中國城市化理論的研究不斷繼續深化，關于中國城市化道路的走向問題也涌現出了許多新的觀點，其中以“灰色區域”理論為基礎的“城市群（圈）論”為典型代表。

城市群（圈），或稱都市帶（圈）、經濟帶（圈），泛指由于若干特大城市和大城市集聚所形成的多層次的、多中心的、輻射面廣的城市群體。城市群（圈）理論最早于1957年，由法國地理學家戈特曼首次提出，主要是指在城市群中出現的以大城市為核心，周邊城市共同參與分工、合作、一體化的區域經濟現象。對于中國城市群（圈）的出現，一般認為是其在市場條件下自身綜合性和整體性優勢的系統發揮，屬于區域經濟和城市化高度發達的必然結果（陳揚樂，2000）。經過近幾年的討論與探索，社會各界對中國要重視和推動以城市群（圈）為中心的城市化發展思路達成了基本共識 （中國國家發展計劃委員會地區經濟司，2001；顧朝林，1999；石憶邵，2002；周牧之，2001）。 2004年，《中國城市發展報告（2002年-2003年）》中更是明確劃分出了以三大組團式城市群（長江、珠江、環渤海）為核心的“三維分布”式城市化發展戰略。在新的城市化發展思路的影響下，中國政府開始了建立城市群（圈）的積極實踐。

2005年6月21日，溫家寶總理主持的國務院常務會議上批準上海浦東為國家綜合改革試驗區，這是中國第一個“綜合改革試驗區”，是繼以深圳為代表的經濟特區和浦東新區之后，中國特區之路上的又一次具有不同內涵的重大嘗試。2006年6月6日國務院正式宣布天津濱海新區成為國家綜合配套改革試驗區，希望以此探索全國區域協調發展的總體戰略方向，提升京津冀及環渤海地區的國際競爭力。2007年6月6日，成都、重慶雙雙成為新的國家綜合配套改革試驗區。同年12月14日，長株潭城市群與武漢城市圈亦同時獲批試驗區。截止2013年4月，國務院已經批準設立了11個綜合配套改革試驗區以及4個綜合改革試驗區（區別于“配套”），區域經濟區正以前所未有的密集度，躍升至國家戰略層面。

國家綜合配套改革試驗區概念的提出，正是將“城市群（圈）”理論應用于實踐的最好詮釋，這標志著中國城市化的發展思路有了本質上的新變化，亦標志著中國經濟改革的實踐已從“先富一批”轉向“共同富裕”的平衡發展格局上來，這符合十七大報告中的“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”的要求，是新時期下對中國城市化道路重新思考后做出的新的判斷。

三、中國城市化道路向何處走？

毫無疑問，中國城市化道路的選擇最重要的是根據中國的實際國情來確定政策方向。在經歷了 “發展小城鎮”、“建設大城市”、推進“城市群（圈）、經濟帶（圈）建設”等眾多實踐探索之后，中國城市化道路迎來了新的發展契機。十八大報告指出：推進經濟結構戰略性調整是加快轉變經濟發展方式的主攻方向，我們“必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。”可見，加快推動城鎮化步伐將是我國“十二五”時期以及未來較長一段時期內著重解決的重要命題之一。

對于如何推進中國城市化道路進程？如何發展中國特色的城市化之路？十八大報告也指出了明確的方向：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”這告訴我們，中國特色新型城鎮化之路是今后我國城鎮化發展的重要且唯一方向，這一新型城鎮化模式將全方位的實現工業化與城鎮化、農業現代化與城鎮化、信息化與城鎮化的良好互動、協同發展。

積極穩妥地推進新型城鎮化發展需要全面理解中國特色新型城鎮化道路的理論內涵，我們認為，中國特色新型城鎮化道路的基本內涵至少包括以下二個方面。

第一，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。新型城鎮化的實質是以人為核心的城鎮化，強調的是人的城鎮化而非只是土地的城鎮化。大型、特大型城市是工業化、城市化發展的伴生物。［3］但發達國家的城鎮化經驗及我國自身三十多年的城鎮化之路告訴我們，見“房”不見人、“房地產化”的“造城運動”并不是真正的城鎮化，病態城鎮化極易導致城市公共基礎設施配備不足、交通堵塞、“城中村”、“貧民窟”等居住環境臟亂差、社會治安惡化等負面影響。同時，盲目推進城鎮化還可能導致農村優質勞動力過度流失、土地拋荒、阻礙農業現代化發展等問題。提高城鎮化質量，推進新型城鎮化建設中，“人”作為城鎮化的重要主體地位再次明確，這凸顯了新型城鎮化道路以人為本的核心理念，指明了新型城鎮化不再盲目追求城鎮化數量而以提高城鎮化質量為目標的基本原則。以人為核心的城鎮化總體目標就是要增強城鎮居民的幸福感。具體而言，一方面是要合理規劃城鎮布局，為居民提供更適宜的創業就業條件、休閑文化場所、居住條件環境和人車交通便利，將城市打造成為人民安居樂業之所在；另一方面要加快推進戶籍制度改革，逐步消除城鄉居民的公共服務差異，保障新市民在醫療、教育、社會保障和住房等基本公民待遇的公平性，真正改變其生活和生產狀態，提高居民的幸福感。［4］

第二，新型城鎮化是以生態文明理念為指導的城鎮化。新型城鎮化的另一主要特色就是強調生態文明。快速推進的城鎮化進程成為引領中國經濟持續、高速發展的強大動力。但伴隨著城鎮化進程的不斷加速，資源、環境問題逐漸凸顯并日趨惡化，對城鎮化過程中以犧牲公民環境權和健康權為代價的發展模式必須進行反思，并要重視城鎮化的生態環境訴求。［5］十八大報告中首次對“生態文明”的概念進行了相應的解釋，提出要建設“促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的生態發展目標。2012年底，中央經濟工作會議提出要著力提高城鎮化質量，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。以生態文明理念為指導的城鎮化就是以生態宜居、和諧發展為主要特征，以促進城鎮化與工業化、農業現代化與經濟發展、人口城鎮化與土地城鎮化協調發展為實現途徑，以“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”為主要目標，構建布局科學合理、與資源環境承載能力相適應，全面融入生態文明理念和原則的城鎮化。

四、結束語

聯合國秘書長潘基文在《世界城市狀況報告》中曾經這樣說過：“城市是人類最復雜的作品之一，從來沒有完成，也沒有確切的形態，就像沒有終點的旅程；它是過去，是現在，更是未來。”回顧中國三十年來的城市化道路，從實踐效果來看，以小城鎮為中心的城市化道路不能產生規模經濟效益；以大城市為中心的城市化道路雖然會產生規模經濟效益，但人口的集聚膨脹也可能會造成“城市病”的蔓延，英國、巴西等國的前車之鑒值得我們引以為戒；以中等城市為中心的城市化道路似乎可以解決小城鎮與大城市發展中遇到的一些問題，但從長期來講，大城市的中心輻射作用也是不可取代的。

［1］胡家勇.轉型經濟學［M］.合肥:安徽人民出版社,2003.

［2］趙新平,周一星.改革以來中國城市化道路及城市化理論研究述評［J］.中國社會科學,2002,(2).

［3］吳垠.中國城市化道路的檢視與思考——后工業化經濟試驗區的前瞻性探索［J］.中國工業經濟,2010,(10).

［4］林浩.以人為本推動新型城鎮化建設［N］.光明日報,2013-06-16.

［5］鄧大松,黃清峰.中國生態城鎮化的現狀評估與戰略選擇［J］.環境保護,2013,(9).