反思與轉進：轉型期社會志愿組織可持續發展機制的構建*

趙德勝

（南京工業大學 法律與行政學院，江蘇 南京 211816）

一、引言

社會志愿組織的產生與發展是社會整體進步和前行的一個重要向度和標尺。兩次世界大戰之后，戰爭帶來的巨大創痛讓全世界各國都在反思傳統的政府和市場并行的資源配置的雙軌模式的缺陷和不足。人們發現，原先的兩大部門都不能有效規避和阻止各種危機甚至戰爭的發生，亦不能滿足社會經濟活動與公共需求的平衡需要。社會發展和國家興盛需要其他力量的介入。戰后西方各國經濟重建過程中政府職能的調整和民主意識的抬頭，使得歐美發達國家的社會力量日益強大，公民社會的崛起成為可能，逐漸形成與政府、市場鼎足而立的第三部門。眾多致力于公益的社會志愿組織雨后林立并嶄露頭角，成為政治、經濟改革和社會轉型重要的參與者和推動者。作為政府和市場之外的“第三只手”，其在資源配置、道德提升、民主建設和社會治理等諸多方面發揮著越來越重要的作用。

中國的改革開放進程不僅僅是經濟體制的變革與調整，更深層次的政治和社會變革也是必然選項。30多年來，富有中國特色的“漸進式”增量改革模式也在一步步釋放社會組織的張力和能量，志愿組織和志愿者行動日益成為媒體和公眾視野中的現實存在和議論焦點。這不僅代表著國家的政治生態已悄然發生了質變，也表明民眾不斷覺醒的民主意識和公共情懷需要更多的制度化通道以便疏解。當前中國的改革進入了十分重要和敏感的轉型期，社會建設已被列入國家政治發展進程規劃之中。大力發展社會志愿組織符合當前社會發展的趨勢和方向要求，也是政府改革進一步深入推進的必備條件。志愿組織是培育公民精神的載體、公民參與和意見表達的平臺、公民社會與國家溝通的中介，并能夠創造基層社會資本，對公民社會的建構起到至關重要的作用。[1]

中國社會志愿組織的發展在經歷了風風雨雨之后，在改革開放之后步入了快速發展的時期，上世紀90年代以后，隨著眾多大型的運動賽事和國際會議先后在中國舉行，志愿組織的發展進入到了高峰時期。特別是最近十年，在網絡和媒體的助力下，在諸如動物和環境保護、非典、北京奧運、汶川大地震、廣州亞運會、低碳行動、救助流浪兒童行動等事件和領域中，無不活躍著眾多志愿者的身影。可以說，志愿者組織和志愿者行動已經成為社會力量介入社會建設過程的重要的組織化和制度化機制。這無疑是有利于社會建設的推進以及公民社會的成長的。

二、反思：體制困擾和發展困境

雖說中國志愿組織已經成為一種重要的社會力量，在喚醒民眾公共意識、彌補政府公共服務不足和構建和諧社會等方面承擔著愈來俞重要的角色。但基于國家的管理體制方面的緣故，在處于轉型期下的當代中國，社會組織和政府之間的關系處于一個非常微妙的階段。當前國內理論界對我國現階段的公民社會與志愿服務的基本定位是 “政府引導的公民社會”和“政府引導的志愿服務”。[2]這和西方發達國家中社會組織普遍具有獨立性有所不同。

傳統體制下，國家出于社會控制的需要，對民間組織（包括志愿組織）采取了十分嚴格的管控政策，這主要體現在雙重管理體制上，即民政部門和業務主管部門共同對社團進行管理，社團的成立必須有相應的業務主管部門的同意和批準，從而幾乎將所有合法的社會團體置于政府的直接控制之下而具有濃厚的官方色彩，它們的運作自主性受到嚴格的限制。[3]這一方面不利于社會管理改革向縱深推進，使得向政府社會分權難以在實質上取得突破，另一方面也制約了社會志愿組織的發育成熟，造成志愿組織和部門一系列的發展困境。

1.法律和制度困境

傳統的社會組織管理體制是計劃經濟和大政府格局下的產物，給予社會志愿組織自主發展和活動的空間有限，在法律制定和制度安排上更是少有規范志愿組織活動的內容。目前我國出臺的專門規范志愿服務的立法均限于地方層面，仍有81%的地區處于志愿服務立法的空白地帶，全國至今沒有一部統一的志愿服務法。這種法律和制度根基的缺失讓當前中國志愿組織的發展顯得先天不足，很多志愿組織的發展囿于散兵游勇式的非正規化和非制度化格局，志愿服務具有很大的盲目性、隨意性和無序性，難以發揮資源整合的優勢以有效應對社會對志愿服務的需求，志愿服務的主體責任和合法權益也缺乏切實的保障。另外，志愿組織由于缺少相關法律和制度的準確定位，其行政化的色彩十分濃厚，導致了志愿組織最為核心的獨立性和自治性的匱乏，這些都給中國的志愿組織的長遠發展設置了巨大的障礙。

2.人才供給困境

中國志愿組織發展的另一個瓶頸反映在人才供給的維系上。近年來，中國志愿者數量雖然以較快的速度遞增，但與發達國家(地區)的志愿組織相比仍有較大的差距,志愿服務的參與人數與人口規模比較,所占比例還比較小,發達國家(地區)志愿者占國民比例一般為30%左右，有的高達60%。以色列全部人口中的20%經常參加志愿活動，平均每個月服務16個小時；香港參加志愿活動的公民占總人口的20%，大約在120萬人左右。[5]而觀察我國的志愿組織的人員構成，其主力成員是高校學生，流行性非常大，志愿活動的開展仍帶有動員式的傳統特征。普通社會公眾參與志愿活動的比例偏低，許多志愿組織人才結構不合理，專業人才匱乏，骨干和專業人才隨著人員變化而流失，導致很多志愿行動的開展無法有效開展，特別是一些關愛孤寡老人和特殊兒童之類的助老扶殘項目，活動的開展尚未做到經?；?、制度化，對志愿者的約束力和吸引力還不夠。

3.資金供給困境

志愿行為雖多是自愿的和不計報酬的社會行為，但僅憑熱情是難以支撐志愿組織和志愿行動的可持續發展的，充足的資金保障是志愿行動得以維系的必備條件。而我國的志愿組織的發展大多受困于資金的短缺，很多的志愿行動往往因為志愿組織的資金不足而難以為繼。目前國內志愿者組織的活動經費來源以政府財政支持為主，政府對各類志愿者組織的資金支持存在極大的不平衡性。青年志愿者組織以政府財政撥款為主，社區志愿者組織以政府撥款與自籌資金相結合方式為主，民間志愿者組織以會費、社會的捐助、國內基金及國際基金資助為主?；I資渠道的單一和籌資能力的不足使不少志愿組織陷于功能空轉的局面，極大地阻礙了當前志愿組織的發展。

4.管理機制困境

當前眾多的社會志愿組織由于法律地位的模糊和自主性的缺失，管理機制上的諸多問題也顯露無遺。傳統的雙重管理體制明顯帶有行政管控的意識，許多社會志愿組織要想求得生存和發展，不得不“委身”于相關政府職能部門，這樣既脫離于時代發展要求，又因缺乏具體細節上的規制而陷入“雙重難管”的困境，政府職能部門有時只能在越俎代庖和放任自流兩極間做簡單取舍，加之現有體制下社會公眾也難以對相關志愿組織進行具備實質意義的有效監督，因此產生類似“郭美美事件”、“河南宋慶齡基金會違規”等那樣的負面新聞報道也就不足為奇了。社會志愿組織的這些“硬傷”極大地挫傷和削弱了其發展的社會基礎，影響了志愿組織的健康發展。由此可見，過度行政化的管理機制不僅難以應對社會對志愿組織的日益增長的各種需求，也因其社會化和自組織化的程度較低導致自主空間嚴重不足，也難以在人才引進、資金籌集、轉型定位和項目運作等諸多方面發揮志愿組織應當具備的影響力和執行力，甚至會造成“志愿失靈”的嚴重后果。

三、轉進：社會主導的可持續發展機制

據前文所述，不難看出，當前中國社會志愿組織發展過程中遇到的問題歸根到底是由于傳統管理體制上的困擾和羈絆所致。行政主導或政府主導的管理體制嚴重制約了社會志愿組織的成長，也造成了政府的“越位”和“錯位”管理，政府管不了也管不好。擺脫困境的有效路徑是變政府主導為社會主導，讓社會權力回歸社會，政府做回自己，擺脫“運動員”、“裁判員”集于一身的雙重角色沖突，建立高效的社會志愿組織可持續發展機制。

1.加強志愿服務立法，夯實法律和制度基礎

優化社會志愿組織運行環境的首要環節便是志愿服務的立法工作。正所謂“無規矩不成方圓”，志愿組織的發展及志愿服務的開展都需要法律和制度的規制。在志愿服務比較成熟的西方發達國家，均有專門針對社會志愿組織和志愿服務活動的法律和制度體系，如美國的《志愿服務美國法》、加拿大的《志愿工作法》、德國的《獎勵志愿社會年法》、西班牙的《志愿服務法》、澳大利亞的《志愿服務原則》等等。這些法律法規確立了志愿組織的地位和作用、與政府的關系以及籌資渠道、稅收征收和監管程序等細節問題，為志愿組織的健康發展提供了一個良好的法律環境。在國內，先后有北京、上海、廣東、江蘇、河南、福建等省市相繼制定了一些地方性的法規，但隨著經濟社會的發展和志愿組織規模的擴大，圈地自管的地方性法規顯然不能適應中國志愿組織的發展趨勢。目前，志愿組織的發展已經進入了快車道，參與到志愿服務活動的人數越來越多，涉及的資金越來越大，志愿服務的社團化趨勢愈加明顯，在全國范圍內對志愿服務立法的時機已經成熟。

筆者認為，對志愿組織和服務活動立法首先需要厘清的是志愿組織和政府之間的關系，社會志愿組織不應是政府的附屬機構，而應是相對獨立的社會組織或第三部門，立法中應對此有明確的界定。這需要轉變觀念，變傳統的“政府管理”為“公共管理”，建立多元管理格局。通過志愿服務立法來釋放社會活力，健全志愿組織工作機制和法律環境，是弘揚志愿精神和傳統社會道德文化、推動志愿服務向縱深發展的重要舉措，是中國社會向法治和公民社會前進的必由之路，是將志愿工作納入到法制化、規范化和常態化發展的重要標志。

2.培育志愿精神，破解人才和資金供給困境

美國學者邁克爾·沃爾澤提出，對公共事務的關注和對公共事業的投入是公民美德的關鍵標志，同時這種積極參與還體現為一種公益精神，即“犧牲一切純粹的個人和私人目的持續的認同和追求共同的善”。[6]中國文化中不乏樂善好施、扶危濟困的傳統美德，但將這種個人道德修為的標準轉化為更為廣泛意義上的全體民眾的志愿服務意識仍需要有一系列的機制作為推動力。志愿精神的廣泛傳播和著力培育是其中不可或缺的重要一環。從各國的經驗來看，志愿組織和志愿服務活動的開展都是以民眾的志愿精神作為后盾的。在西方發達國家，志愿服務的意識已為大多數公民所接受，參加志愿服務已經成為廣大公民的自覺行動。據一項調查，目前我國各類志愿者人數僅占總人口的5%，這與發達國家的40—60%相比較，比例相差十分懸殊。這也是造成中國志愿組織人才和資金供給雙重困境的重要原因之一。

因此，中國志愿組織的發展不能沒有堅實的社會精神基礎，只有全社會的公共意識和志愿精神被充分的激發出來，我們的志愿組織和志愿服務才有取之不盡、用之不竭的資源和能量，也才能在根本上解決人才和資金方面面臨的窘境。筆者認為，培育社會志愿精神，一要靠教育的轉型，實現從學歷教育向素質教育的轉身，從小就開始培養學生的公民意識和公共精神，夯實人文教育的公共性訴求。二要靠政策的松綁和激勵。公共政策在社會志愿組織的成長過程中扮演的作用非比尋常，國家可從體制重構、稅收優惠、監管多元等方面著手制定符合社會發展趨勢的管理政策和制度，重新確立社會志愿組織的地位和作用，實現政府與志愿組織的主次角色的置換和歸位，建構社會組織主導的志愿環境，真正實現“有錢出錢，有力出力”的良好的社會志愿服務的氛圍。

3.整合社會資源，提升志愿服務能力

目前中國的社會志愿組織的數目雖然在不斷的增加，但是總體來看，其志愿服務的能力和水平有待提高，呈現出數量小、能力弱、聯系少和輻射窄等特點。就中國社會目前的志愿需求來看，很多階層都需要某種形式和內容的志愿服務。而中國目前的志愿服務卻集中于扶貧、災難救助、環境保護、賽會等少數領域，即便是這些重點領域，志愿服務也仍然呈現“旱澇不均”的現象。志愿組織活動的內容十分豐富，涉及社會的方方面面，要使志愿組織的活動長期、持久地開展下去，就應該在資源整合、規范管理和強化保障等諸多方面入手，構建志愿組織的可持續發展機制。

中國當前的志愿服務很多情況下仍沒有脫離政府動員式的傳統范式，短時有效卻難以持久。未來的發展方向應當以社會志愿組織主動承接為發展路徑，社會志愿組織自組織能力的提升會給志愿服務帶來劃時代的改變。通過志愿組織的相互聯系，資源整合和信息互通，社會的志愿需求快速能夠傳遞到相關的志愿組織，從而使志愿服務需求方得到菜單式的對應服務。這種理想狀態的實現不僅需要政府做好基礎性的工作，如規制自身，放權社會，政策引導等，社會志愿組織也需要在人員培訓、項目運作、資金籌措、橫向溝通等諸多細節做好規范化、科學化和社會化管理。

4.變革管理機制，優化政府和公眾監督

社會志愿組織的發展和壯大以及社會志愿活動的良性運作不是單一的政府放權就可以一蹴而就的，志愿組織管理的透明化、法制化和規范化是不可或缺的。根據西方發達國家的先進經驗，志愿組織的活動和管理受到了來自各方的強力的監督，社會捐助的每一筆款項都能夠查出來龍去脈，透明程度有目共睹。這會在很大程度上激勵社會資源和力量的不斷注入，形成良好的志愿環境。中國紅十字會當前所面臨的信任危機從一個側面折射出中國的志愿組織的管理機制存在著重大的缺陷和不足。因此變革管理機制，是中國一些志愿組織重塑公信力的必由之路。

四、結語：以社會發展提升國家發展

社會的成長和發展是國家富強和發展的基石，也是國家實現法治化、民主化和現代化的題中應有之義。而社會組織包括志愿組織的成長，是衡量國家和社會進步的一個重要的指標和象征，中國社會的轉型也要以此作為是否成功的標準。當前中國改革開放的實踐給我們梳理出了一條從經濟改革到社會改革再到政治改革的路線圖，而我們正處于改革向縱深發展和挺進的關鍵期，社會改革的持續推進，既是實現“三步走”戰略目標和中華民族復興的偉大的“中國夢”的關鍵一步，也是解決當前眾多社會矛盾和問題的必然選擇。

[1]孫莉莉.政治結構與社會基礎：中國草根志愿組織研究進展[J].求實，2010，（5）：58-62.

[2]趙銀俠.公民社會視野下中國志愿服務發展與社會支持性因素探討[J].理論導刊，2009，（9）：42-44.

[3]陳天祥，徐于琳.游走于國家和社會之間：草根志愿組織的行動策略[J].中山大學學報（社會科學版），2011，（1）：155.

[4]黨秀云.論志愿服務的常態化與可持續發展[J].中國行政管理，2011，（3）：50-54.

[5]張作森.國內外社區志愿服務發展與完善——青海社區志愿服務[EB/OL].(2010－04－28)http://www.m ca.gov.cn/article/mxht/llyj/200801/20080100009635.shtm l.

[6]羅伯特·帕特南.使民主運轉起來[M].王列，賴海榕譯.南昌：江西人民出版社，2001.