“精準(zhǔn)扶貧”在搬遷移民扶貧工作中的實(shí)踐與思考

□ 謝有林 關(guān)洪杰

中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)始于上世紀(jì)80年代中期，通過(guò)近30年的不懈努力，取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就。但是，長(zhǎng)期以來(lái)貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問(wèn)題較為突出。為了解決這一難題，中央提出“實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶(hù)”的工作要求。那么，作為扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)工作之一的搬遷移民扶貧，又如何來(lái)貫徹“精準(zhǔn)扶貧”精神呢？我們?cè)诎徇w移民實(shí)踐中啟迪了一些新思考。

一、“精準(zhǔn)扶貧”的探索與頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大召開(kāi)不久，習(xí)近平總書(shū)記在河北省阜平縣考察扶貧工作時(shí)指出：“幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對(duì)性，要一家一戶(hù)摸情況，做到心中有數(shù)”。2013年11月3日，習(xí)近平總書(shū)記在湘西調(diào)研扶貧工作時(shí)，明確提出扶貧工作“要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點(diǎn)，不斷提高精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性”，“要實(shí)事求是，因地制宜”，“要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。2013年9月中旬和10月上旬，李克強(qiáng)總理兩次主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究扶貧工作時(shí)，都對(duì)精準(zhǔn)扶貧和建檔立卡工作提出了具體要求。2013年4月，汪洋副總理在甘肅省調(diào)研考察扶貧工作時(shí)，提出推進(jìn)新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，必須建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。2013年6月28日，汪洋副總理在國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議上提出，目前扶貧開(kāi)發(fā)中存在的一個(gè)突出問(wèn)題，是許多地方底數(shù)不夠清、指向不夠準(zhǔn)、針對(duì)性不夠強(qiáng)。即便一些地方開(kāi)展了貧困家庭建檔立卡工作，也往往不能真正瞄準(zhǔn)貧困戶(hù)建立幫扶機(jī)制，不同程度存在“大水漫灌”的現(xiàn)象。要下決心摸清底數(shù)，在全國(guó)開(kāi)展到村到戶(hù)貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，完善貧困識(shí)別機(jī)制，改“大水漫灌”為“滴灌”，逐村逐戶(hù)制定幫扶措施，集中力量予以扶持。對(duì)扶貧對(duì)象要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，使穩(wěn)定脫貧的村與戶(hù)及時(shí)退出。只有這樣，才能把扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)和措施逐項(xiàng)落到實(shí)處。廣東省扶貧開(kāi)發(fā)探索出的“雙到”經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作有很好的借鑒作用。2013年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2013]25 號(hào)），明確提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制和健全干部駐村幫扶機(jī)制的工作要求。

二、江西省搬遷移民的實(shí)踐及萍鄉(xiāng)市搬遷移民現(xiàn)狀

江西省搬遷移民始于2003年，當(dāng)時(shí)在修水、萬(wàn)安、遂川三個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣先行試點(diǎn)，2004年至2007年在江西省21個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣擴(kuò)大試點(diǎn)，2008年至2012年擴(kuò)大到41個(gè)比照西部大開(kāi)發(fā)有關(guān)政策縣實(shí)施，其中2011 至2012年在全省范圍內(nèi)，開(kāi)展了地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)移民搬遷，2013年起搬遷移民在江西省全面鋪開(kāi)。

萍鄉(xiāng)市是自2004年首次在蓮花縣開(kāi)始試點(diǎn)搬遷移民的，自2011年全省開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)移民搬遷后，才擴(kuò)大到全市其它縣區(qū)實(shí)施。到2013年為止，萍鄉(xiāng)市從深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)、環(huán)境污染區(qū)等共移民2.2萬(wàn)余人。由于前期針對(duì)性不強(qiáng)，移出的2萬(wàn)余人中，極少是貧困戶(hù)和特困戶(hù)。2014年通過(guò)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧要求，對(duì)貧困戶(hù)人口進(jìn)行建檔立卡后，統(tǒng)計(jì)得出萍鄉(xiāng)市2014年深山搬遷移民項(xiàng)目計(jì)劃2118 人中，貧困戶(hù)人口為35 戶(hù)88 人（其中特困戶(hù)人口11 戶(hù)20 人），僅占年度項(xiàng)目計(jì)劃人數(shù)的4%。因此，可以說(shuō)當(dāng)前實(shí)行的搬遷移民工程存在扶貧精準(zhǔn)率低的問(wèn)題。

三、搬遷移民實(shí)踐與“精準(zhǔn)扶貧”之間的矛盾與困惑

當(dāng)前，江西省實(shí)施的搬遷移民政策和模式在實(shí)際操作過(guò)程中與全面落實(shí)“精準(zhǔn)扶貧”要求之間存在不少矛盾和困惑:

（一）集中安置方式與群眾自愿搬遷原則以及困難群眾實(shí)際之間的矛盾

從2013年起，江西省實(shí)行搬遷移民進(jìn)城進(jìn)園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式，改變了原先集中安置與分散安置相結(jié)合的安置模式。作為扶貧開(kāi)發(fā)主要形式之一的搬遷移民扶貧，特困群眾的搬遷安置是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。多數(shù)的特困群眾因家庭勞動(dòng)力短缺或病殘等原因，沒(méi)有能力也不愿意到離現(xiàn)有居住地較遠(yuǎn)的安置區(qū)生活，而更加愿意投親靠友就近安置。我們以往通常的作法：一是將五保對(duì)象納入敬老院集中供養(yǎng)安置。二是對(duì)不符合集中供養(yǎng)安置的特困家庭，在本人自愿的前提下，有條件的才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村統(tǒng)一建設(shè)公寓式安置房，進(jìn)行免費(fèi)居住。三是對(duì)有一定勞動(dòng)力的特困戶(hù)，鼓勵(lì)他們投親靠友分散安置，或購(gòu)置當(dāng)?shù)卮迕竦呐f房并接管該村民田土，按當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。四是過(guò)渡安置。對(duì)那些想進(jìn)城暫時(shí)又確無(wú)能力購(gòu)買(mǎi)安置房的特困戶(hù)，鼓勵(lì)他們先租公租房，待條件成熟后再按現(xiàn)行政策幫其辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)。但是，這種作法在當(dāng)前的安置模式下卻無(wú)法得到上級(jí)政策的有效扶持。

（二）建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與日益上漲的原材料價(jià)格、人工勞務(wù)費(fèi)之間的矛盾

從2003年開(kāi)始實(shí)施深山移民搬遷以來(lái)，直至2012年，國(guó)家移民建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一直是3500 元/人，2013年江西省將移民建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至4000元/人，即便如此，如平均按每5 人一戶(hù)算補(bǔ)助資金才2萬(wàn)左右，而十年來(lái)物價(jià)和工價(jià)均上漲，當(dāng)前建一棟一層90 平方米新房，總投資至少也要7至8萬(wàn)元。所以，貧困的農(nóng)戶(hù)特別是最窮的農(nóng)戶(hù)根本搬不起，享受移民搬遷資金補(bǔ)助搬出來(lái)的多是經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的農(nóng)戶(hù)。

（三）無(wú)土安置與貧困移民后期生活保障之間的矛盾

自從在修水等一些地方試行搬遷移民進(jìn)城鎮(zhèn)進(jìn)園區(qū)無(wú)土安置扶貧方式取得較好效果后，目前江西正在全省全面推行無(wú)土安置這一移民扶貧方式。我們認(rèn)為，各地的政情、民情和自然環(huán)境不盡相同，尤其在萍鄉(xiāng)市這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，城區(qū)和工業(yè)園區(qū)的就業(yè)狀態(tài)相對(duì)飽和，再加上貧困移民農(nóng)戶(hù)本身是弱勢(shì)群體，又無(wú)一技之長(zhǎng)就更難就業(yè)謀生。而現(xiàn)行的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等政策和手段在短期內(nèi)難以奏效，因此移民搬遷后的生活保障扶持是一大難題，也是貧困農(nóng)戶(hù)是否愿意搬遷的后顧之憂(yōu)。

四、對(duì)搬遷移民扶貧政策和方式的建議

江西省搬遷移民扶貧實(shí)行集中安置政策，推行進(jìn)城進(jìn)園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式，無(wú)疑是現(xiàn)階段搬遷移民扶貧的較好方式方法之一，符合城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，是今后搬遷移民的大趨勢(shì)所在。但是，就目前來(lái)講在實(shí)際操作中，尤其是在落實(shí)“精準(zhǔn)扶貧”要求上，還是存在很大難度。如何讓“精準(zhǔn)扶貧”真正體現(xiàn)在移民搬遷工作中，我們的建議是:

（一）實(shí)行靈活多變的安置方式

在一如既往實(shí)行集中安置政策，推行進(jìn)城進(jìn)園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式的前提下，還是應(yīng)該輔以分散等其它多種安置方式，在安置方式上實(shí)行搬遷移民集中安置和特殊分散安置并存的模式，如此一來(lái)，更加貼合實(shí)際民情，更便于實(shí)際操作，更利于提高精準(zhǔn)性。

（二）加大差別化扶持力度

由于搬遷移民就經(jīng)濟(jì)狀況而言，有富裕戶(hù)、一般戶(hù)和特困戶(hù)，為保障他們特別是貧困、特困群眾整體搬得出，宜采取“普惠制”與“特惠制”相結(jié)合，在今年出臺(tái)的搬遷移民貧困戶(hù)和特困戶(hù)分別提高建房補(bǔ)助1000 元/人和2000 元/人的差別化扶持的基礎(chǔ)上，針對(duì)自愿搬遷而又因貧困無(wú)力搬遷的特困群眾，在確定其貧困身份的前提下，加大差別化扶持力度，可以采取成倍提高其建房資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，或采取補(bǔ)助政策疊加措施，或動(dòng)員和引導(dǎo)社會(huì)（主要是企業(yè)和個(gè)人）“一對(duì)一”幫扶等辦法，幫助特困戶(hù)解決資金不足以及未來(lái)發(fā)展的問(wèn)題。

（三）創(chuàng)新幫扶機(jī)制，攻克后扶難關(guān)

結(jié)合“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧到戶(hù)機(jī)制，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)貧困搬遷移民戶(hù)，進(jìn)行責(zé)任制幫扶，對(duì)那些因無(wú)土安置造成搬遷后無(wú)生活保障、生活困難的貧困戶(hù)或有此顧慮的貧困戶(hù)，我們可以在有針對(duì)性的落實(shí)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前正在進(jìn)行的“精準(zhǔn)扶貧”幫扶機(jī)制，安排機(jī)關(guān)干部或有關(guān)單位、企業(yè)，開(kāi)展“一對(duì)一”幫扶，并實(shí)行脫貧目標(biāo)責(zé)任制，從而使搬遷了的貧困戶(hù)走出貧困泥潭，讓想搬又有顧慮的未搬遷的貧困戶(hù)樹(shù)立美好生活信心，從而走出大山，走向希望。

搬遷移民是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，面臨的問(wèn)題諸多。而搬遷移民扶貧的主體是貧困農(nóng)戶(hù)，更是弱勢(shì)群體，再加上搬家對(duì)每個(gè)家庭來(lái)說(shuō)都是大事，因此實(shí)施搬遷移民，尤其是大規(guī)模的搬遷移民，我們各級(jí)黨委、政府作為主導(dǎo)方，在政策的制定、實(shí)施和運(yùn)用上都馬虎不得，務(wù)必慎之又慎，盡管搬遷移民工程復(fù)雜，在我國(guó)改革發(fā)展不斷深入的新形勢(shì)下又無(wú)固定模式可循。但是，只要我們以貧困農(nóng)民為主體，在切實(shí)保障貧困農(nóng)民權(quán)益的前提下，充分尊重貧困農(nóng)民的意愿，緊緊圍繞消除貧困這一目標(biāo)，一切從實(shí)際出發(fā)，靈活運(yùn)用各種方式方法，積極倡導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧事業(yè)，走出一條新形勢(shì)下搬遷移民“精準(zhǔn)扶貧”的新路，那么，搬遷移民扶貧，作為扶貧開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要抓手的地位將更加凸顯，作為搬遷移民扶貧的“江西樣板”將會(huì)發(fā)揚(yáng)光大、推廣到全國(guó)。