實施“單獨兩孩”政策對杭州富陽市的影響及對策

蔣望榮

（富陽市人口和計劃生育局，浙江 杭州 311400）

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出了“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展”的政策要求。2014年1月17日，浙江省人民代表大會常務委員會修改《浙江省人口與計劃生育條例》第十九條。根據(jù)這一新形勢、新要求，結(jié)合實際，富陽市人口計生局在認真調(diào)研的基礎(chǔ)上，就單獨兩孩政策（以下簡稱“單獨”政策）對市人口計生工作和經(jīng)濟社會的影響作了綜合研判。預計實施“單獨”政策后，在未來五年富陽市出生人口將小幅增長，人口結(jié)構(gòu)會略有改善，公共資源壓力將有所加大。從長遠來看，啟動實施“單獨”政策合乎民意、適應人口發(fā)展新形勢，對保持合理的勞動力規(guī)模，延緩人口老齡化速度，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、實施“單獨”政策的目標人群狀況

截至目前 ，富陽市符合“單獨”政策夫婦共有6986對，其分布和生育愿望情況如下：

1.適合人群分布情況。符合“單獨”政策的育齡婦女中，年齡在20-30周歲的有3437對，占49.20%；30-35周歲的有2692對，占38.53%；36至40周歲的有597對，占8.55%；40周歲以上的有260對，占3.72%。符合政策的育齡婦女主要集中在20-35周歲階段，占87%左右。

2.生育意愿情況。6986對符合“單獨”政策的夫婦中，有再生育意愿的為5736對，占82.1%；無再生育意愿的1250對，占17.9%，可知群眾的再生育意愿還是比較強烈的。愿意在2014年生育的有424對，占比6.1%；愿意在2015年生育的有1064對，占比15.2%；愿意在2016年生育的有1102對，占比15.8%；愿意在2017年生育的有722對，占比10.3%；愿意在2018年生育的有555對，占7.9%；愿意在2019年及以后生育的有1869對，占26.8%。生育意愿主要集中在2015年-2017年間。

3.出生預測。根據(jù)目標人群和生育意愿情況，考慮與實際出生之間的差別，預計2014-2018年富陽市每年平均增加單獨二孩出生人數(shù)為500人左右。富陽市總出生人數(shù)往年平均每年5500人，實施新政后將達到6000人左右。

二、“單獨”政策實施對富陽人口計生工作和經(jīng)濟社會的影響

自2014年1月17日實施“單獨”政策以來，截至目前富陽市共有375人提出再生育申請，已有362人完成了審批，其中24周歲以下有6人，占1.7%；25至29周歲有117人，占32.3%；30至34周歲有180人，占49.7%；35至39周歲有58人，占16.0%；40周歲以上只有1人，占0.3%。從審批情況來看，有強烈再生育意愿的育齡婦女主要集中在25-34周歲期間。目前已懷孕158人，已出生21人，預計2014年單獨兩孩出生在300人以內(nèi)。

（一）對出生人口和生育率的影響

2006-2010年，富陽市年均出生人口5561人，年均出生率8.87‰；進入“十二五”以后，2011年出生人數(shù)為5882人，2012年出生人數(shù)達到峰值6160人，首次突破6000人，出生率為9.4‰，達到20年來的小高峰（表1）。原因主要是受1963年前后第二次生育高峰周期的影響，20世紀80年代中期出生達到峰值的人群在2011、2012年處于生育旺盛期。

表1 富陽市人口出生情況（2006-2013年）

2006年以來，富陽市總和生育率一直保持在1.25以下這一低生育率水平（表2）。“單獨”政策的實施將使富陽市總和生育率有所回升，預計今后五年回升較快，總和生育率將達到1.3左右，但累積效應釋放后，全市總和生育率仍將穩(wěn)定在1.2左右的水平。具動漫、文化教育等行業(yè)，這些都將拉動市場消費，刺激富陽市經(jīng)濟的增長。

表2 富陽市全市總和生育率情況（2006-2013年）

根據(jù)富陽市符合“單獨”政策夫婦生育意愿調(diào)查結(jié)果分析預測，出生人口在“十二五”末至“十三五”初達到又一峰值，即2014-2018年將迎來符合“單獨”政策人群的集中出生，出生人數(shù)將達到每年500人左右，會超過2012年的出生小高峰峰值，出生率將可能超過11‰。富陽市戶籍人口總量的高峰受“單獨”政策的影響，將在本世紀20年代末期即2029年左右達到峰值，時間比預計的2025年推遲4年左右。

“單獨”政策影響較大的是富春、新登、東洲、大源、銀湖等鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），其中富春街道影響最大，對農(nóng)村地區(qū)影響相對較小。

（二）對富陽市人口結(jié)構(gòu)的影響

1.有利于降低人口出生性別比。近年來富陽市人口出生性別比偏高于正常范圍，據(jù)衛(wèi)生部門統(tǒng)計，2013年富陽市流動人口出生性別比為111.11，2014年上半年已下降到106.73。“單獨”政策實施后，傳統(tǒng)的“兒女雙全”思想影響、非法選擇性胎兒性別鑒定生男孩現(xiàn)象可能會有所收斂，在一定程度上降低出生人口性別比。

2.有利于改善人口年齡結(jié)構(gòu)。首先是有利于延緩人口老齡化。如果2014年實施“單獨”政策，對富陽市近中期人口老齡化有微弱的下降作用，最大的影響是會增加60年后即2074年以后的老年人口總量。同時，“單獨”政策在未來時間內(nèi)還可適當增加勞動年齡人口數(shù)量。

3.有利于家庭發(fā)展能力提升。家庭規(guī)模小型化、結(jié)構(gòu)核心化，關(guān)系簡單化、成員流動化逐漸成為富陽市家庭的普遍特征。“單獨”政策的實施可以在一定程度上減少“421”家庭結(jié)構(gòu)、“獨二代”家庭，緩解家庭的代際結(jié)構(gòu)，將來會增強家庭養(yǎng)老照料功能，有利于提升家庭抵御風險的能力。

（三）對杭州公共資源的影響

據(jù)測算，實施“單獨”政策后，五年內(nèi)富陽市平均每年將增加出生人口500人左右，新增的人員主要集中在主城區(qū)。出生人口的增長將對醫(yī)院、幼兒園、學校等配套設施帶來影響，優(yōu)生檢查、扎堆生育人數(shù)的增加，特別是較多高齡產(chǎn)婦集中生育，給醫(yī)療機構(gòu)帶來一定壓力，對主城區(qū)的幼兒園、學校也會帶來不小的壓力。若干年后，新增的城鎮(zhèn)嬰兒會增加對學區(qū)房的需求，需求增加還有母嬰奶粉、兒童服飾、家具、童車、玩

（四）對富陽市計劃生育工作的影響

1.控制違法生育的難度增加。“單獨”政策的實施，雖然讓廣大符合政策的人員受益，但是許多不符合政策的人群產(chǎn)生不平衡心理，違法生育遏止難度增大，目前違法生育對象主要集中為男孩戶想再生個女兒和雙女戶想再生個兒子兩類情況，他們的行為將給正常生育秩序帶來不利影響。

2.社會撫養(yǎng)費征收難度加大。據(jù)統(tǒng)計，近5年來富陽市共查處“單獨”違法生育68例，其中53例已立案，13例還未立案，還有24例未繳費社會撫養(yǎng)費。“單獨”政策的實施對歷年來“單獨”違法生育對象的社會撫養(yǎng)費征收影響很大，他們對征收有明顯的抵觸情緒。此外，公安部門對違法對象原先要求先處理后才能申報戶口，現(xiàn)根據(jù)形勢發(fā)展已取消這個前置條件，這無形中又增加了征收難度。這些問題亟待解決。

三、實施“單獨”政策的對策建議

（一）加強領(lǐng)導，認真做好“單獨”政策具體實施工作。2014年國家人口計生與衛(wèi)生機構(gòu)進行了重組，人口計生工作的復雜性和難度不斷增加，必須要堅持計劃生育基本國策不變，堅持黨政一把手負總責不變，堅持“一票否決制”不變。認真落實“單獨”政策，按照“穩(wěn)妥、扎實、有序”的要求，加強政策宣傳和輿論引導，切實做好與其他計劃生育政策的銜接，及時研判和解決實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保“單獨”政策平穩(wěn)實施，促進富陽市人口長期均衡發(fā)展，推進人口計生事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、健康發(fā)展。

（二）加強協(xié)作，建立多部門協(xié)調(diào)研判機制。由于政策涉及面廣，影響深遠，需要各級各部門協(xié)作配合，共同應對。建議成立市府辦、研究室、人口計生委、衛(wèi)生局等多部門參加的工作小組，定期分析研判“單獨”政策的實施情況和影響，制定“單獨”政策實施的中長期規(guī)劃，統(tǒng)籌配置資源，確保富陽市人口增長與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與資源環(huán)境優(yōu)化相融合。

（三）加強研究，出臺相關(guān)配套服務保障機制。公共服務政策要與生育政策配套。首先要做好優(yōu)生服務工作，提高出生人口素質(zhì)，做好胎兒出生缺陷防范，要制訂國家免費孕前優(yōu)生健康檢查項目短期壓力的應對方案，盡最大可能在確保檢查質(zhì)量的情況下，多安排參檢工作人員，滿足育齡群眾的需要。其次，要方便群眾辦證，優(yōu)化申請程序，讓符合政策要求并有生育意愿的人群，最大程度享受到政策調(diào)整帶來的便捷。再次，“單獨”政策影響較大的地方，應提前規(guī)劃相關(guān)配套設施的建設，主要是統(tǒng)籌考慮教育資源的合理配置。

（四）加強監(jiān)管，確保政策平穩(wěn)實施。目前富陽市人口計生局通過印制“單獨”政策資料、落實進度計劃表加大宣傳工作力度等措施，建議符合條件、有生育意愿的“單獨”夫婦慎重考慮安排并選擇適當時機生育二胎。同時，應繼續(xù)做好監(jiān)管工作，控制違法生育。繼續(xù)加大計劃生育政策是基本國策、按政策生育是每個公民的應盡義務的政策宣傳力度，營造濃厚的依法生育氛圍，加強監(jiān)督管理，嚴厲打擊違法生育行為，保持政策的穩(wěn)步有序?qū)嵤?/p>