建立存款保險制度管理的思考

周毅峰

隨著我國金融市場逐步放開，利率市場化腳步加快，銀行存在的風險也日益加劇。在新環境，新挑戰下，市場風險變得愈加難以預測和控制，我國現存的隱形存款保險制度面臨的局限加大，政府兜底的風險也日益放大，而建立顯性存款保險制度則勢在必行。

存款保險制度一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序的一種制度。

存款保險制度起源于美國，美國在推進利率市場化進程中，曾發生過大量商業銀行的倒閉事件。銀行的大量倒閉使得凝聚的人們血汗的儲蓄頃刻間化為烏有，嚴重損害存款人的利益和金融秩序。而建立存款保險制度后，由于投保銀行可以從保險機構取得資金救助或得到存款理賠，從而最大限度地保護存款人的利益，也極大地減輕銀行的壓力和風險。

一、我國建立存款保險制度的必要性

無論是對發達國家，還是發展中國家而言，存款保險制度都具有不可替代的重要作用。科學、合理的存款保險制度不僅能夠最大限度地保護存款人的利益，有效防止銀行遭遇擠兌風險，而且有利于維護金融秩序穩定和提高金融監管水平。與此同時，存款保險制度還能有效地防止因單個銀行破產倒閉而引發整個金融體系的崩盤。

（一）存款保險制度保證政府金融政策有力實施

如果不建立的存款保險制度，那么政府實施財政政策、貨幣政策的獨立性將難以得到保證，因為無論銀行的損失最終是由財政撥款還是由人民銀行再貸款或用外匯儲備注資解決，都會使政府在進行宏觀經濟調控時喪失一部分自主權。而且隨著銀行業對外和對內開放步伐的加快，銀行間的競爭將日益激烈，如果依然保持目前的資產狀況，那么政府對它們實施救助的頻率、范圍和成本肯定會逐漸增加。

（二）有效保護中小存款人的合法利益

對于中小存款人 ，限于其財力和技能難以對銀行資產質量等做出正確的評價 ，在建立存款保險制度后 ，當投保銀行出現資金周轉困難或破產倒閉時 ，存款保險機構會及時采取措施或者直接對存款人進行賠付 ，從而使存款人的利益得到一定程度的補償。

（三）維護金融秩序的穩定

明確法定的存款保險制度既可以在事前對投保銀行進行外部監督 ，對問題銀行提出警告、加收保險費等措施進行制裁 ，加強事前危機的防范工作 ；也可以在銀行破產倒閉時作為事后救助手段 ，防止對其他良好銀行的擠兌所引發的金融危機 ，避免觸發系統性危機 ，維護金融體系的安全穩定。

（四）緩解央行壓力，促進金融政策的有效實施

由于存款保險基金具有事先提取、長期積累的特點 ，一旦發生金融危機 ，可以用存款保險基金提供資金救助或存款償付，這就不會使央行作為最后貸款人而采取增發基礎貨幣的措施 ，從而有利于保持貨幣幣值的穩定。存款保險制度可以使央行最后貸款人的壓力得到緩解 ，有利于國家貨幣政策實施的獨立性、有效性。

（五）完善金融公共安全網，提高金融監管水平

存款保險制度的建立 ，將賦予存款保險公司對投保銀行一定的監督管理職能 ，使其更多地關注投保銀行的經營狀況 ，并在危機爆發前采取風險防范措施。存款保險制度使存款保險公司成為銀行的專業監管機構 ，實現了外部監管與銀行內在特質的協調統一。存款保險制度又與審慎監管、最后貸款人制度三者相互補充，相互配合 ，形成完善的金融公共安全網 ，達到維護金融安全的目的。

（六）存款保險制度促進銀行業市場化競爭

也在無存款保險制度體制下，金融當局根本無法通過實行差別保險費率、調整最優存款保險額上限、實施保險金返還等政策措施來改善各銀行的“道德風險”動機。可以預見，如果金融管理當局不突破目前的這種制度安排，那么中央銀行和各級財政所承擔的償債壓力還會越積越重。缺乏存款保險制度，政府將難以向銀行業引入優勝劣汰機制，真正實現銀行領域的市場化和高效率。因為政府不可能不顧忌到惡性通貨膨脹以及經濟衰退的威脅而一視同仁地對所有資不抵債的銀行嚴格按《破產法》實施破產。

二、我國現行隱性存款保險制度的局限性

隱形存款保險制度下，加劇金融機構的道德風險。自20世紀90年代中期以來，我國已有數百家中小金融機構因種種原因倒閉或破產，他們的市場退出基本由央行或地方政府全面買單，這給政府帶來了很大的不確定性和風險性。據相關媒體統計，到目前為止我國金融風險所涉金額已高達1.5萬億元人民幣，其中僅海南發展銀行一家的破產清算就耗時十多年，資產損失令人觸目驚心。顯然，依靠政府兜底的隱性存款保險制度很難將對銀行的保護和對存款人的保護合理區分開來，導致的結果就是國家會被一些“壞銀行”所束縛，并耗費大量的國家預算和承擔無限責任來予以解決。令人遺憾的是，當真正的金融風險發生時，現行隱性存款保險制度又對擠兌與金融風險的傳染束手無策，從而嚴重影響國民經濟的健康發展。

（一）隱性存款保險制度阻礙金融市場的公平競爭

長期以來，國有商業銀行擁有國家信用作為后盾，非國有商業銀行只有接受籌資困難和籌資成本較高的現實。因此，中小商業銀行根本不可能擁有與國有商業銀行公平競爭的機會。與此同時，隨著經濟和金融全球化的快速推進，國內銀行之間、中外銀行之間的市場競爭將會更加激烈，中小商業銀行的生存條件會進一步惡化，很難完成農村金融服務、中小企業融資的艱巨任務。而大型國有商業銀行因為具有壟斷地位，缺乏進一步深化改革的動力，會造成改革不全面不徹底，金融服務意識和水平無法真正提升。構建和完善存款保險制度，不僅可以削弱大型金融機構的壟斷地位，還能夠增強中小金融機構的活力。

（二）隱性存款保險制度下商業銀行投機行為嚴重

銀行作為特殊的周期性行業，直接受制于經濟周期的影響。在經濟發展的高潮期，為了追逐高額利潤，商業銀行往往會忽視潛在的風險，降低貸款條件和審核標準，投機嚴重。而經濟發展一旦處于衰退期，銀行就必須承受不良貸款增多和資產貶值等不確定性風險，處理稍有不慎就會陷入連鎖傳染的陷阱，從而對經濟發展造成致命打擊。構建和完善存款保險制度，可以充分發揮市場自發調節的作用，有效保護銀行和存款戶的利益。

三、我國建立存款保險制度的國際經驗借鑒

存款保險機構應是獨立存在。國外許多國家的保險機構都是獨立型的，如美國，德國。從我國的實際情況看，中國人民銀行擔負著制定貨幣政策和對金融機構實施監管的職能，因此不宜再承擔其它的金融業務。因此，中國也應采取單獨設立存款保險機構的模式。

（一）存款保險制度的核心問題是合理確定保費

保費制定過高，不僅會引起商業銀行的不滿，而且會增加銀行的財務壓力，加大銀行的經營風險，最終增加存款保險機構的負擔。保費如果制定過低，將影響存款保險基金的充足程度，進而直接降低監管機構處理銀行問題的能力和決心。而保費的確定直接由風險費率決定。針對不同銀行的不同風險結構制定差異化的費率，不僅能夠體現公平，而且能促使商業銀行進行風險控制。但是風險費率的確定需要較強的專業性和技術性，在實際操作中存在較多需要解決的難題。針對我國的實際情況，尚不具備實施風險費率的條件，因此在費率制定上可以分兩步走。在開始階段，根據銀行的規模差異和經營特點將商業銀行分為不同層次，對每一層次的銀行制定相同的費率。在條件成熟之后，可考慮借鑒發達國家的經驗逐步引入風險費率。目前，我國的銀行業仍處于轉軌時期，商業銀行對于風險的防范和控制能力尚不成熟，因此，我國存款保險制度應包括對投保銀行的風險監管，作為對現有金融監管機構職能的補充，及時對投保銀行的信貸質量、清償能力等方面進行監管，及時發現并制止違規經營行為。

（二）存款保險體系的范疇應包括所有商業銀行

雖然目前來看，大型銀行出現危機的可能性較小，但是未來利率市場化進程的不斷加快將增加銀行經營的不確定性。如果僅僅讓中小銀行加入存款保險體系，而大型國有銀行繼續享受國家的政策支持，則中小銀行的經營成本將遠遠高于大型國有銀行。如此一來，在高成本和存款保險的雙重驅動下，中小銀行將更傾向于從事高風險業務。存款保險將不僅無法維持金融業的穩定，反而會增加行業不穩定性。為減少存款保險機制帶來的壓力，大型商業銀行應逐漸減少對國家支持的依賴，不斷加強自身經營水平和風險控制能力，形成完善的內控體系 ；而中小銀行則應多渠道補充資本金，避免由于保費繳納而帶來的財務壓力。（一）存款保險的形式應是漸進型的。

存款保險的保險范圍應是先中小銀行逐漸擴大到國有獨資商業銀行。中國建立存款保險制度的主要目標是保護存款人的利益和兼顧防止銀行危機，因此，應對所有存款機構實行強制性保險。根據以上情況，中國可先建立中小金融機構的存款保險制度，待條件成熟后，再擴大到全部金融機構。

（三）存款保險費率應采用差別費率

由于各家銀行的風險不同資產質量的差別，存款保險費率因根據對各家銀行全面的風險評估而制定不同的費率。

（四）存款保險制度可采用有限責任保險方式

采用有限的保險責任的方式，即根據存款的期限和數額，對一部分存款人的存款進行保險和制定保險額度。同時通過非明確儲蓄保障制度，即主要通過政府對儲蓄者的保障措施，救助銀行和保護所有存款人的利益。

政府部門應為存款保險制度的建立提供立法支持。在組建存款保險公司的同時，應盡快對存款保險進行立法，確立其法律地位，增強存款保險公司開展工作的權威性。

存款保險制度對于保護中小儲戶的利益，防范金融風險，完善金融機構體系，促進銀行業公平競爭，建立全方位的金融監管具有重要的作用；但我們也應該辯證的去看待存款保險制度，注意在我國建立存款保險制度后對道德風險的防范。一個有效可靠的存款保險制度的建立和良性運作必須以一系列相關條件的成熟為前提，我們應該重點關注相關制度的建立。存款保險制度在我國幾次呼之欲出，卻因為種種原因而夭折，在不遠的將來，存款保險制度終究會在中國建立，本文對存款保險制度做了全方位的分析，可以為日后存款保險制度在我國的建立作為參考之一，期待我國存款保險制度的啟動。