公共管理科學化的演變歷程：基于效率內涵的解釋

李艷鶴 馬國賢

摘要：十八屆三中全會提出深化行政體制改革的要求以來，在政府管理領域實現公共管理科學化進入了實質推進階段。文章通過梳理20世紀西方國家的政府改革歷史，認為公共管理科學化也經歷著從“行政效率導向”向“財政效率導向”的發展歷程。文章認為，目前我國積極推進的預算績效管理改革，就是在財政效率導向下推進公共管理科學化建設，是深化行政體制改革的落實與體現。

關鍵詞：公共管理科學化；行政效率；財政效率；預算績效管理

20世紀初，美國根據當時的社會經濟環境對政府管理提出了公共管理科學化的要求。隨后一直到現在，實踐界及學術界都在不斷更正著對“公共管理科學化”的理解和設計，公共管理的理念和實踐在不斷地實踐、摸索、總結經驗教訓、重組，形成了目前盛行于西方各國的公共管理制度和理念。本文首先解釋了塑造“公共管理科學化”的兩個不同效率概念，并在此基礎上分析這兩個概念在20世紀政府改革史中的體現，發現公共管理科學化發展的歷史趨勢。

一、 行政效率與財政效率

按照馬國賢（2012）的定義，效率這個管理概念包含著價值取向，指人們獲得的有效結果與付出（成本）之比。其公式為：

效率有幾個特點：①價值取向性，即合意性。“有效結果”取決于主體的價值判斷；②投入產出的匹配性。投入包括人們為取得有效結果而在時間、體力、精力和錢財等的付出或犧牲；③可評價性。指獲得的有效結果與投入相比是否值得。由此，效率成為組織管理的風向標，效率的內涵不同，蘊含組織管理的理念就不同。效率有經濟效率、財政效率與行政效率之分：經濟效率是指經濟組織的產出效果與投入之比，主要用于企業經營管理中的效率，公式為：

行政效率指政府組織內部管理上的效率，指政府的有效行政目標達成與付出資源（時間、金錢、物力等）之比，即：

財政效率也稱為預算績效，指政府向社會提供公共服務上的效率，即有效公共服務與投入的公共資金（或公共資源）之比。

就財政效率而言，包含三個方面的含義：①績效指向結果，即有效公共服務；②績效是相對于預算撥款而言的。沒有公共資金撥款，就無所謂績效；③績效通過評價而獲得。

企業管理主要使用經濟效率的概念，政府管理經常用到的行政效率與財政效率。行政效率與財政效率分別主導著不同時期的公共管理科學化，是區分預算績效管理與傳統行政管理的主要概念。

二、 階段一：行政效率理念下的公共管理科學化

1. 子階段一：行政管理科學化階段。美國資產階級在1789年獨立戰爭獲得政權建立國家治理制度之后，先后經歷了士紳制、政黨分肥制。19世紀中期以來，美國經歷了巨大而快速的經濟與社會變遷，同時社會貧富差距加大，社會階層分化、社會矛盾激化，政府不能有效解決問題，反而成為問題的一部分，官僚主義、浪費和腐敗三大問題尤其突出。在19世紀90年代到20世紀20年代之間，美國的改革者對各種問題的成因進行了整體性思考，重構國家治理制度，從而比較成功地應對了經濟社會變遷形成的各種挑戰，這個時代被稱為“進步主義時代”。體現科學化理念的現代國家治理治理、公共管理制度、預算制度等都形成于這個時代。

進步主義時代改革的基本理念有兩個，一是政治—行政二分法；二是科學管理。政治行政二分法是伍德羅·威爾遜在1886年提出的，從兩個維度上區分了政治和行政：其一將國家治理的參與者分為政治家和行政人員；其二將政策過程區分為民主決策和政策執行。從而，政治家負責民主決策，行政人員負責政策執行。在政治行政二分法的前提下，科學管理理念主導了政府行政部門的改革內容，公共部門形成了一系列的“行政原則”：①以職能設置行政機構，減少冗余，實現公務管理專業化；②建設以專業管理人員為主，去政治化的文官隊伍；③按層級節制建設行政機構，形成“金字塔”模式；④按公文主義、公務機關能力完備、公務處理規范性原則建設行政機構；⑤改革預算管理，建立由總統向議會提交預算的行政預算制度和審計制度。這些改革，奠定了政府行政由“統治型”向“管理型”轉變基礎。

在當時，政府支出規模較少，政府除了執法、國防和其他一些基礎設施支出外，只提供最低限度的服務（坦齊，2005）。除了戰爭期間的國防支出外，政府還沒有其他“戰略優先”項目，預算資金采用“基數加增長”的方式在各個部門之間均衡分配，公共預算需要解決的首要任務是控制資金濫用和浪費。此時的預算制度是控制導向的，分項列支的預算格式按照詳細的預算科目體系分解政府各個部門的資金，詳細地羅列政府的各項支出。主要關心預算投入是否存在濫用權力，支出是否符合預算及遵守各種規章制度。預算申請自下而上，按照基數加增長的方式做出預算決策。核心部門一般不審查部門預算基數，只對支出部門提出的新增預算要求進行審查，預算增加量取決于政治上的討價還價。當然，預算基數的形成和維持也依賴于政治上的討價還價，在政治出現劇烈轉折的時候，預算基數也會出現變化。

2. 子階段二：決策科學化階段。20世紀50年代的政府支出規模與19世紀初相比，已經增加了很多。美國進步主義時代的行政管理傳統，將決策權力賦予政治家，行政機構只負責執行政策。當政府支出較小時，決策職能并不是那么重要；隨著政府支出越來越大，決策者所要承擔的工作越來越多，進而就需要建立合適的制度，將政府資金在越來越多的政策需求之間進行分配。

20世紀50年代左右開始，政府治理改革的重點為決策，1949年胡弗委員會建議政府對要做的事及要達成的目標進行測量，據測量結果分配預算，開啟了將理性因素納入到資金分配的過程的理性預算改革歷程。從此，美國幾乎實驗了理論上出現的每種預算方式，分別包括50年代的績效預算、60年代的計劃項目預算、70年代的零基預算。這些改革都希望能夠找到一種科學的、理性的預算決策模式，一勞永逸地解決公共資源配置問題，希望用理性的預算分析來取代政治判斷和預算基數在資金分配中的影響。但每一次理性預算改革對于預算決策的重點理解不同，采用的決策方式也不同。50年代的績效預算將預算決策的重點從投入轉到產出，以活動為基礎將資源與產出績效聯系起來。60年代的計劃項目預算將預算決策的重點轉到政策目標，強調運用戰略計劃引導資金分配。70年代的零基預算主張取消預算基數對資金分配的影響，按照活動的輕重緩急對支出申請進行排序。這些改革認為公共預算缺乏效率的根源是預算決策中的政治因素，因此試圖將完全理性引入公共預算中，將政治因素從預算過程中排除出去。

美國聯邦政府的績效改革開啟了世界各國各級政府對政府績效進行測量并評估的大趨勢。60年代以后，聯合國根據美國績效預算及計劃項目預算改革的經驗發布了《項目和績效預算手冊》，更多的國家開始在預算中引入績效信息，20世紀60年代有將近50個國家都實行了不同形式的項目和績效預算（馬駿等，2011）。

3. 行政效率理念下政府治理的失敗。19世紀前半期的行政管理科學化及50年代之后的決策科學化，其核心理論都是源于政治—行政二分法的“行政效率”。行政機構沒有決策甚至是建議決策的權力，其唯一目標是追求“行政效率”建設“效率政府”。公共管理也只關注組織內部管理效率，而未將財政效率——向社會提供有效公共服務放在首位。因而未解決官僚主義等三大難題，且愈加嚴重。

在行政效率理念下，20世紀80年代以前重點關注決策的理性預算改革并沒有考慮到行政機構的行為，行政機構僅僅幫助政治家準備相應的預算文檔。事實證明，這種由于“行政效率”導致的“決策—執行”的分割，不能使得任何一種理性預算決策模式發展成為穩定的決策機制。雖然每一預算改革模式都對預算產生了這樣或者那樣的影響，但是都很快被另一種模式所取代。70年代之后，包括美國在內的西方各國爆發了全面的經濟、財政危機和信任危機。公共管理界開始了新的反思：“效率政府”究竟是什么？應當追求行政效率還是財政效率？在政府管理上，預算應當是政府的管理工具，還是“管理政府的工具”？等問題。

三、 階段二：財政效率理念下的公共管理科學化

西方第二次公共管理科學化開始于20世紀70年代晚期，其最重要的特點是將“行政效率”理念轉變為“財政效率”理念，目的是建設“績效政府”。但這次改革依然是漸進的，各國經過多次探索和實驗，才逐漸將“公共資金”和“有效公共服務”這兩個概念在制度運作上結合起來。這一階段的改革也分為兩個部分，第一部分關注“公共資金”的節約，第二個階段關注“有效公共服務”的實現。

1. 子階段一：以放權換取資金節約。20世紀80年代左右，各國都面臨著巨額財政赤字，且公共服務效率低下，公民對政府信任下降。這一時期上臺的各國新政府的施政目標既要削減財政資金，又要保證不減少公共服務的供給，在這樣的約束下，只能采取各種方式提高“財政效率”，才能解決這個兩難問題。這個時期改革的顯著特點是以放權換取預算資金的節約。

英國于1979發動“雷諾評審”審查政府機構內部運作效率。1982年發起《財政管理創新》項目，賦予職能部門在資金使用上的自由權，希望能夠節約資金。澳大利亞1983年推出財政管理方案，采用“效率分紅”的方式激勵部門節約資金，財政部認為放松控制能夠使得帶來預算資金節約，財政部門承諾與部門就這部分節約資金進行“分紅”，職能部門將擁有使用部分節約資金的自由權力。美國1985年通過《格蘭姆-拉德曼-霍林斯法案》，主要內容也是平衡預算和控制赤字。

這個時期，財政部門放松了對職能部門的預算控制，轉而采用其他的控制手段，因此對預算資金使用效果的考核越來越多。如澳大利亞的“解釋性說明（EN）”，加拿大的“運營規劃框架（OPF）”都規定了部門績效考核的格式及報告要求。英國1988年的預算白皮書中涵蓋了1 500多個績效指標。但這時候績效指標的作用主要是代替原有的規則監督預算執行，對預算申請決策的影響較小。配合著其他改革措施，這一時期政府管理的主要矛盾——財政危機，得到了緩解。澳大利亞使聯邦政府支出在GDP中的份額從1984年～1985年的30%減少1989年～1990年的23%。2000財年美國聯邦財政實現了1 230億美元盈余（馬國賢，2005）。

這一階段的改革還涉及到政府職能的轉變，公務員管理方式的轉變，政府結構再造及管理方式轉變，通過消除阻礙財政效率提高的體制機制因素，如人事制度、行政體制和如何評價下級政府等，來提高財政效率。因而當時的績效在管理主要是“政府績效管理”。

2. 子階段二：以公共資金換取有效公共服務。進入20世紀90年代中后期，各國的財政情況有所好轉，削減預算支出不再是政府的首要目標，但是需要建立長效的預算決策和分配機制，提高財政效率。前一期通過績效信息提高政府管理績效的“政府績效管理”，為各國奠定了績效信息和生產的良好基礎。在這一時期，政府將績效信息更廣泛地應用于政府的戰略規劃和預算決策，改變預算資金分配方式。

西方國家開始被廣泛稱為“新績效預算”的改革，探索將支出與結果相聯系的預算模式。新績效預算充分吸收了理性預算有價值的成分，強調在預算約束的框架內，運用戰略計劃引導資金分配，將預算決策的重點轉移到最終結果，在預算與“結果”績效間建立聯系。這一改革的先驅是新西蘭始于1987年的合同預算改革，英國1997年通過財政部門與職能部門簽訂“公共服務合同”編制三年期預算。美國1993年通過了《政府績效與評價法案》（GPRA）要求部門在預算過程中編制部門績效計劃和績效報告，澳大利亞、加拿大、都在這些方面做出了不同程度的努力，將結果性績效信息與預算編制相結合。

新績效預算改革在提高資源配置效率的預算模式上提出了可能是迄今為止最合理的解決辦法，也同時改革了總額控制和運行效率。新績效預算在三個方面區別于以前的預算改革。首先，雖然它從表面上與20世紀50年代興起的績效預算很像，都強調資金支出的績效，但是早期的績效預算強調應該生產產出（Output），新績效預算強調支出的最終結果（Outcome）。由此，它被成為新績效預算。其次，以前的預算改革都主張引入“理性的”預算分析將政治因素從預算過程中排除出去；盡管新績效預算也強調項目分析，但是政治家在確定財政收支總額、戰略目標以及支出重點方面發揮主導作用。其三，以前的改革主要關心預算編制環節，沒有同時改革預算執行領域，也未關注總額控制問題。新績效預算放棄了傳統預算模式下對支出部門的外部控制，將資金使用的自由權和靈活性下放給部門和管理者，主張讓管理者自己進行管理，這是以前的預算改革所缺乏的。新績效預算非常重視總額控制，強調政治家應該在總額控制的約束下制定戰略目標、確定政策重點和支出重點。

3. 財政效率原則在預算績效管理改革中的體現。從理論上來講，公共組織的主要使命是為公民提供有效公共服務，有效公共服務是多目標的，且不能簡單地用利潤或預期收益等貨幣化形式表示，公共組織不能使用經濟效率的概念。行政效率有兩個方面不適用于現代公共管理：一是行政效率追求有效行政結果，但有效行政結果并不一定能帶來有效公共服務，如決策失誤時，雖然行政執行效率極高，但是執行效果不能為公民帶來任何好處，甚至可能帶來害處；二是行政效率主要考慮時間成本投入，沒有考慮行政最關鍵的運行成本是納稅人的資金投入，特別是現代社會公民的納稅人意識越來越明確，預算資金總額是政府所面臨的最主要約束，因此財政效率概念比行政效率更適合目前公共管理。從實踐發展來看，20世紀80年代開始的改革，無論是其先期的側重點放在節約預算資金上，還是后期改革重點向資金結果的轉移，都是按照“財政效率”原則對政府管理及預算流程的重組。

從理論和實踐的角度出發，可以看出，公共管理科學化的兩次指導理念的變革，主要體現在以下三個方面：①從“行政效率”原則到“財政效率”的轉變體現在公共管理研究范圍的變革上，行政效率僅關注政策執行、財政效率還關注決策；②從“行政效率”原則到“財政效率”的轉變體現在管理模式的變革上，行政效率將行政人員視為沒有主動性的機械人，和沒有自利性的道德人；財政效率賦予行政人員靈活性；③預算模式轉變是效率概念轉變的綜合體現，新績效預算同時考慮決策和執行，也同時考慮政治和行政。

因此，本文形成以下觀點：（1）效率始終是政府追求的目標，是公共管理科學化的核心，也是實踐科學發展觀的關鍵；（2）“效率政府”建設的關鍵是處理好財政效率與行政效率關系，將前者放在首位，否則會本末倒置。這是西方經過近80年探索才弄清的寶貴經驗；（3）治理官僚主義等“三大難題”是西方兩次公共管理科學化的直接動因，根源是財政無效率。為此，我國的“三大難題”治理，既要注重分項治理措施，更要注重通過預算績效管理來提高政府整體績效，鏟除孳生土壤。目前我國推行的預算管理績效改革，是在財政效率原則將行政效率原則下的“行政管理科學化”和“決策科學化”，整合為同時從決策和執行兩方面提高財政績效的“新公共管理科學化”。

參考文獻：

1. 維托·坦齊，盧德戈爾·舒克內希特.20世紀的公共支出.北京：商務印書館，2005.

2. 馬國賢.政府績效管理.上海：復旦大學出版社，2005.

3. 馬駿，趙早早.公共預算：比較研究.北京：中央編譯出版社，2011.

4. 馬國賢，任曉輝.公共政策分析與評估.上海：復旦大學出版社，2012.

基金項目：國家社科基金重點項目（項目號：12AZD097），上海財經大學研究生創新基金（項目號：CXJJ-2012-319）。

作者簡介：馬國賢，上海財經大學公共經濟與管理學院教授、博士生導師；李艷鶴，上海財經大學公共經濟與管理學院博士生。

收稿日期：2014-10-20。