京津冀協同發展體制機制研究

2014-12-09 13:22:51劉敏王海平

現代管理科學 2014年12期

劉敏王海平

摘要：區域協調發展是一項世界性的大課題。由于政治考量、經濟實力、產業層次、資源環境、社會發展等若干差異因素存在，京津冀協同發展存在體制機制障礙。文章通過從組織管理、協同機制、規劃法案等角度對世界六大城市群協調發展規律進行梳理和歸納，可以為京津冀協同發展體制機制創新提供經驗借鑒。對京津冀協同發展過程中存在的體制機制問題進行剖析，有針對性地提出設立高規格辦事機構、理順三地協同機制、出臺協同發展法規等借鑒措施。

關鍵詞：京津冀協同發展；體制機制；世界六大城市群；經驗借鑒

一、問題提出與文獻綜述

京津冀地區是我國北方規模最大和最具活力的城市群和經濟區，包括北京、天津以及河北“兩省一市”的地域范圍。早在1981年，原國家計委牽頭編寫制定《京津唐地區國土規劃》，是政府部門研究京津冀一體化的開端。隨后30年，從“京津冀一體化”，到“大北京地區”、“京津冀都市圈”，再到“首都經濟圈”，京津冀協調發展問題始終被列為重要的區域命題，但是“兩省一市”合作始終沒有實質進展。2014年2月，京津冀協同發展上升為重大國家戰略，推動體制機制創新成為迫切要求。鑒于此，充分考慮京津冀“環首都”區域特點以及未來建設目標，以世界六大城市群協調發展經驗為比擬和借鑒對象進行研究，具有必要性。

20世紀70年代中期，西方新古典主義經濟增長理論創造性提出了將非均衡區域經由自由市場經濟力量送達協調發展彼岸的模式，此后，以制度建設和政策干預為核心的綜合經濟增長理論又進一步優化了區域協調發展的手段。區域管理體制和運行機制幾經變遷，政府協調和市場機制相互作用，系統論、協同論、經濟增長理論、新經濟地理學等共同為城市群協調發展體制機制的研究奠定了理論基礎。程玉鴻、羅金濟（2013）指出，科學認識城市群協調發展的運行機制，是正確制定政策實施相關戰略措施的前提與基礎。

在具體研究方面，國外學者針對城市群協調發展體制機制的研究較少，現有研究成果多采用定量研究方法對區域協調內在運行機制進行研究，注重區域協調理論和模型的應用，對協調進程中的深層次矛盾、挑戰和做法等的研究較為薄弱和零散。國內學者對城市群協調發展體制機制的研究主要有兩個方面：一是對區域協調發展理論模型的解構和運用，例如：郭子彥（2007）通過構建經濟、地理、制度三個維度的分析框架，對關中城市群協調發展的機制進行分析與政策研究，強調理性的產業集聚與擴散合理的城市群規模體系結構有助于減少交易費用的制度體系創新對城市群協調發展的重要作用。另一方面是對世界較為著名的都市區、城市群、大都市連綿帶協調發展實踐經驗的科學歸納和體系化總結，包括組織監管、目標內容、協調合作、實際操作等一系列內容。宗傳宏（2001）從整體出發，提出應通過發揮政府職能作用，建立各種合作機制與機構，在城市群一定范圍內實現統一規劃與協調。具體來說，秦尊文（2008）對美國大城市群與大都市區的形成機制進行分析研究，指出美國城市群發展在全球居領先水平，借鑒其成功經驗，對推動中國城市群發展很有益處。龔果（2009）對國內外典型城市群發展中的政府協調機制評述，指出借鑒國外城市群的發展模式，開拓適合于本地區城市群發展之路非常必要。鞠立新（2010）總結出英國大倫敦行政架構的一體化協調模式、美國加拿大的城市政府之間的協會協議與特設機構的模式、日本韓國的核心城市主導協調的模式、法國的城市（鎮）聯合體的協調模式等，值得我國城市群借鑒。蘇宏偉、許強（2012）對紐約都市圈等的協調機制進行研究，發現存在兩個顯著特點保證了都市圈的協調有序發展，第一是立法保護區域一體化合作協議的有效執行，第二是設立了專門針對區域合作的組織機構。王濤（2014）從區域規劃機制、統分結合的政府管理體制、區域競合機制以及市場機制四個方面，對東京都市圈的演化發展及其動力機制作出研究，對我國的都市圈發展與規劃具有很大借鑒意義。但是，程玉鴻、羅金濟（2013）指出，國內對于城市群協調發展機制普遍規律性的研究則相對薄弱，缺乏有深度的學理探究，在一定程度上存在舍本求末的傾向。

二、世界六大城市群協調發展經驗總結

自法國地理經濟學家戈特曼1957年提出“大都市經濟圈（帶）”的概念以來，城市群的發展成為衡量一個國家或地區發展水平的重要標準之一，城市群理論也逐步向多元化、深層次發展。戈特曼依據人口規模和人口密度劃型，認為世界上有六大城市群。半個世紀以來，世界六大城市群在協調發展模式，特別是在管理體制和運行機制方面積累了豐富的實際經驗。

英國以倫敦為核心的城市群采用行政架構協調模式，直接運用中央政府的行政力量，著眼于城市群全局和長遠發展戰略的一體化協調。組織管理方面，1964年創立大倫敦議會，20世紀80年代大倫敦市綜合協調上交中央政府，1994年設立倫敦政府辦公室和專門區域發展機構，2000年成立大倫敦市政權，對大倫敦地區32個自治區和倫敦開發公司整體統轄。該城市群起步早，認識超前，注重規劃法案的制定和出臺，英國議會于1944年、1946年和1985年分別制定出臺了《綠帶法》、《新城法》和《地方政府法案》，對英國以倫敦為核心的城市群發展戰略規劃和區域協調發展進行約束。

歐洲西北部城市群采用市（鎮）聯合體一體化協調模式，主要是在20世紀60年代起自發自愿地組成聯合協調機構--市鎮聯合體框架內進行區域協調。從具體的規劃法案看，該城市群以巴黎為核心，先后頒布出臺《巴黎地區整治規劃管理綱要》、《巴黎大區總體規劃》、《城市（市鎮）聯合體法》等，并于2009年實施“大巴黎計劃”。市（鎮）聯合體一體化協調模式的特點在于明確了政府不干預規劃的具體內容，聯合協調機構可以對基礎設施、產業發展、城鎮規劃、環境保護以及科教文衛等一系列活動進行一體化協調。

日本太平洋沿岸城市群采用核心城市（東京）主導，企業、非政府組織、公民等多元主體共同參與的混合協調模式。在協調組織構架方面，1950年成立首都建設委員會，1956年首都建設委員會升級為總理府下屬的首都圈整備委員會，1974年包括首都圈整備委員會被并入國土交通廳。該城市群最大的建設和協調經驗在于規劃法案的制定和實施，先后于1946年、1947年和1956年頒布《東京城市震災復興規劃》、《地方自治法》和《首都整備法》，1958年開始出臺《首都圈建設規劃》，此后每10年左右修訂一次，目前已修訂5次。此外，政府主導運用產業政策、區域功能分工、大交通、自然環境等許多專項規劃與政策進行協調。

北美五大湖城市群和美國東北部大西洋沿岸城市群在協調體制機制上有異曲同工之處，大致采用城市政府機構和民間團體共同協調模式，以商會團體為主的民間團體組織是大都市區管治的主要力量。前者前期主要依托1955年成立的跨國組織——大湖委（聯盟）開展工作，2000年由民間團體組織——貿易俱樂部牽頭成立了“芝加哥大都市2020”的新組織；后者由半官方性質的地方政府聯合組織——紐約區域規劃協會（RPA）、跨區域政府機構——紐約新澤西港務局等和功能單一的特別區共同協調。規劃方面，以紐約和芝加哥區域規劃為藍本，多次修編或重新編制規劃，致力于城市群協調發展。

以上海為中心的長江三角洲城市群采用區域一體化自協調模式，自上海經濟區協調辦公室撤銷后，到目前為止還沒有一個專門的、具有規劃決策權和投資決策權的權威的法人協調機構存在。該城市群1997年成立長江三角洲城市經濟協調會，2001年起每兩年由三省（市）省（市）長參加的滬蘇浙經濟合作與發展座談會，2003年起相繼簽訂南通等《長江三角洲地區城市合作協議》，各省市政府部門之間在交通、科技、旅游、金融等三十多個專業部門建立對口聯系協調機制。2010年5月，《長江三角洲地區區域規劃》出臺，以上海為中心的長江三角洲城市群發展上升為國家重點區域發展戰略。

世界六大城市群協調發展具有一定規律性，集中表現出以下突出特點：

第一，協調機構的完整性和規范性。世界六大城市群中，除以上海為中心的長江三角洲城市群沒有專門的法人協調機構存在之外，其他五大城市群均具有多樣化的協調機構存在，且協調機構的組織管理形式隨城市群的不斷發展和協調需求的變化而不斷演化。縱觀西方發達國家先進經驗，基于政府管制和市場機制雙重力量的相互作用，以及區域特色、歷史文化以及民族性格的考量，城市群協調機構和組織管理模式主要有三種：一種是以英國以倫敦為核心的城市群和日本太平洋沿岸城市群為代表的中央政府特設機構主導協調模式；一種是地方聯合組織主導協調模式，例如：歐洲西北部城市群的市鎮聯合體；另一種是以民間組織為主、政府為輔的聯合協調模式，美國東北部大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群主要采取這種協調模式。隨著市場化趨勢加速，民間組織在區域協調中的地位和作用越來越突出。

第二，協調機制的層次性和互補性。對照城市群協調機構和組織管理三種主要模式，政府、企業、非政府組織、公民等多元主體共同參與實現一體化協調，這是理順城市群協調機制的基礎。通過城市群內市長對話、城市發展協調會、部門協調會、民間組織合作等形式，建立起上下打通、左右連接的協調網絡，制定不同行政區之間在區域發展、產業、基礎設施、交通、信息、環境保護等方面的某些具體措施和協調機制，歐洲西北部城市群和以上海為中心的長江三角洲城市群做法較為完善，但也存在優化升級的空間。此外，除世界六大城市群中除北美五大湖城市群和以上海為中心的長江三角洲城市群，世界六大城市群均為環首都城市群，但是城市群協調發展機制的政治色彩并不濃厚。

第三，規劃法案的協調性和適時性。世界六大城市群經過多年協調發展，大都已經形成較為完善的規劃體系。二十世紀初期的美國東北部大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群，二十世紀中期的以英國以倫敦為核心的城市群、日本太平洋沿岸城市群和歐洲西北部城市群，二十世紀末的以上海為中心的長江三角洲城市群均針對城市群的發展雛形制定了相應的綜合性規劃法案，作為城市群管理與發展問題的規章和依據。隨后，這些城市群協調發展相關規劃法案大都經過一次或者多次的修編，以保證規劃法案符合時代特性和區域發展屬性。同時，隨著綜合性規劃法案的實施，一系列微觀管理和協調問題凸現出來，專門性規劃法案逐步制定并不斷完善。城市群規劃法案隨時間推演和發展階段逐步呈現體系化趨勢。

三、京津冀協同發展經驗借鑒和做法

高規格協同機構的缺位是京津冀協同發展面臨的首要問題。由于跨省級行政區劃和京津二市的特殊地位，京津冀三地在政治經濟上具有嚴重的不對等性，經濟協作和合作受市場控制力弱，始于20世紀90年代的地市共建環京經濟協作辦公室等協調機構并不能完全收效，迫切需要第四方——高規格協同機構行使協調職能。基于京津冀問題的特殊性和對國際大都市圈的研究，京津冀協同機構應該是國家（中央）層面的機構建制。目前，國務院已經成立了由國務院副總理擔任組長的京津冀協同發展的領導小組以及相應的辦公室，未來可考慮成立國家層面的京津冀協同發展委員會，具體辦事機構放在國家發改委設立專門司，或者放在中央財經領導小組辦公室，或者放在中央全面深化改革領導小組辦公室，協調三地采取共同的政策和規劃。

理順三地協同機制是京津冀協同發展的必然路徑。由于區域功能定位和行政因素約束，京津冀三地在協同發展機制建設方面始終進展緩慢。2014年2月“廊坊共識”中包含的定期會議機制并未有效執行。2006年開始京冀兩地雖然簽訂4次合作協議，但實質合作內容并未有效推進。與之相比，世界六大城市群特別是以上海為中心的長江三角洲城市群一體化全方位、寬領域、多層次和體系化的合作協調機制成效顯著，值得借鑒。未來京津冀地區可在京津冀協同發展委員會、京津冀協同發展領導小組和具體辦事機構的共同推動下，設計實施四層次協同發展機制。第一層次是推行“廊坊共識”中達成的定期會議機制，制定京津冀協同發展委員會、北京市、天津市、河北省1會2市1省主要領導年度會晤制度，三省（市）省（市）長參加，可每年簽訂協同發展框架協議，意在共同制定高層戰略決策。第二層次是設立地市主要領導出席的京津冀地區城市協同聯席會議制度，每年一次，會議簽訂《京津冀地區城市協同發展（年度）協議》。會議主要具體商談區域協同發展中可能遇到的體制機制障礙，提出解決這些問題的協調方案，推動實質性協調做法不斷創新。第三層次是設立京津冀三地發改、土地、環保、人社、科技、旅游等主要部門定期聯席會議制度，尋求落實決策的具體路徑，全面深入推進協同發展。第四層次是行業協會與企業為主體的交流會議和論壇，推進區域協調發展市場化。同時，為避免由于層級帶來的機制不暢，可在京津冀協同發展具體辦事機構設置直通通道，各層次會議和論壇議定內容和結果需及時直通匯報備案，審議獲批后實施執行。

出臺協同規劃法案是京津冀協同發展的迫切要求。世界六大城市群經驗表明，京津冀地區從《京津冀都市圈規劃》到《首都經濟圈規劃》，再到《京津冀協調發展區域規劃方案》，始終沒有批復出臺，這是京津冀協同發展與協同機制配套的重大瓶頸。京津冀地區應加強與國務院等上級主管部門溝通協商，站在三地角度統籌考慮全盤，爭取《京津冀協調發展區域規劃方案》盡快獲批出臺，為京津冀協同發展提供戰略方向，同時也為具體行政協議和法案章程等的制定提供依據。應該賦予其明確的法律地位，其協調的方式方法中必須有法律法規的途徑。亟需制定和完善的行政協議和法案章程等包括：一是加快制定《京津冀協調發展區域規劃方案實施條例》，細化京津冀協同發展實施路徑，保障規劃方案落地實施，對于區域大氣污染防治協作等國家關注的重大問題制定單獨條例。二是在京津冀地區城市協同聯席會議制度框架下，制定會議章程，同時對常設機構、專項資金以及產業、信息、規劃、科技、產權、旅游、環境、協作等專題工作制定提案，依協同工作進展程度制定修正案，并依法審議。三是簽訂部門間行政協議和合作框架。

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