合約視角下的政府預算：理論分析與制度改進

摘要：政府預算制度改革是全社會關注的焦點話題。從合約的角度分析，可以將政府預算視為一個訂立和執行合約的過程，且這一過程中包含多個合約。按照合約有效時間、合約存在的形式等不同維度，可以將政府預算合約劃分為不同的類型。每種類型的政府預算合約都有其不同的特征、存在的問題及原因，文章從這些因素著手，采取具有針對性的政策措施改進政府預算制度，協調政府預算參與各方的利益目標，共同提高財政資金的使用效率以及全體社會成員的福利水平和滿意程度。

關鍵詞：政府預算；合約；理論分析；制度改進

財為政本，有財有政。財政是為國家理財，財與政的相互協調，是經濟社會不斷發展的基本保證。目前，我國已明確要建立公共財政體系這一財政改革基本框架，合理完善的政府預算制度是構建公共財政的基本前提。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出要“透明預算、提高效率”，“實施全面規范、公開透明的預算制度”，并將改進預算管理制度與完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度，確立為我國財稅改革的重點目標。而備受公眾期待的預算法修正案在歷時多年的數次討論后，也于2014年8月末正式出臺。

政府預算，自編制至績效評價的全過程，包含著在無數參與人之間訂立的多個合約。可以說，整個政府預算的過程就是一個訂立和執行合約的過程。國內外許多學者，從各個角度對政府預算的合約性質進行了研究，比較有代表性的有：Albert Breton（1996）、張維迎等（1995）對公共部門中委托代理關系的研究，孫仁宏（2004）從羅爾斯關于正義的"四個階段順序"的視角出發對政府預算合約結構的研究，徐曙娜（2005）對公共支出過程中委托代理關系的分析，程瑜（2008，2008，2009）對政府預算過程中部門外部和內部的委托代理合約關系及政府預算決策、執行和監督環節中的合約分析等。這些研究成果，或者是從意識形態的角度入手，或者是就政府預算過程中某一個或某一些環節中的合約關系進行分析，而從合約類型層面進行的研究較為少見。合約可以從不同的維度進行分類，政府預算中的合約也可以劃分為不同的類型，不同類型的合約有不同的治理方法。因此，從這一角度著手，可以較為深入的分析政府預算活動各個環節可能產生的問題，提出改進政府預算制度的有效措施。

一、 完全合約與不完全合約

所謂完全合約，是指合約各方可以準確預期到合約有效期內可能發生的各種情況，并將在每種情況下各方的權利與義務寫入合約之中，當締約方對合約產生爭議時，第三方（比如法院）可以依據合約條款強制其執行。政府通過政府預算，使用納稅人讓渡的私人資源，提供納稅人需要的公共產品和公共服務，在這一過程中，包含了一系列的政府預算合約關系，而這些合約從本質上看都是不完全的合約。首先，預算參與各方訂立詳細條款以解決預算過程中所有特定事項的成本，要遠遠高于由此帶來的收益。由于現實中的個人不可能具有完全的理性，不能對未來所要發生的事情做出準確的預期，如宏觀經濟形勢的變化、國家政策的調整，往往出乎公眾及公共支出部門的預料之外，在這種情況下，就要對政府預算進行調整（也可以看做是合約重新訂立的過程）。要將這些情況在政府預算合約訂立時全部考慮到，并明確參與各方的權責關系幾乎是不可能的。其次，在預算過程的各個環節中，各預算參與方所掌握的信息是不對稱的，這就使政府預算不可能是一種完全合約。公眾在選擇議員（或人大代表）代為履行公共權力時，議員（或人大代表）對自己的能力和責任感的了解更多；立法監督機構在賦予財政部門資金的使用權時，財政部門在資金的具體使用方式方面具有信息優勢，而在財政部門將財政資金分配給具體的支出部門時，財政部門又成為了信息劣勢一方，等等。諸如此類的信息不對稱充斥著政府預算的每一個環節。掌握更多信息的參與人往往傾向于利用其所具有的優勢，以犧牲其他參與人利益的方式增加自己的獲利。而處于信息劣勢的參與人則無法充分利用政府預算這一合約來維護自己的權利。此外，獲得與政府預算執行效果相關信息的成本，以及監督政府機構合理履行預算合約義務的成本十分高昂，使得公眾及監督機構無法準確考核和評價各個政府公共部門預算執行效果及每個工作人員的工作業績。

二、 政府預算合約中的逆向選擇與道德風險

上文所述，政府預算合約是不完全合約的原因之一，是在政府預算過程中充滿了各種信息的不對稱，而這種信息不對稱會引發預算參與人在政府預算合約簽訂前與簽訂后的機會主義行為，也就是存在逆向選擇與道德風險。

在公眾選舉議員（或人大代表）時，由于對候選人的能力和責任感等個體信息不夠了解，可能會出現“理性的無知”，這也是一種機會主義的表現，而此時這些候選人在競選時，考慮到的主要是成為議員后能給自己帶來的收益，而將審查監督政府預算等相關職責放在較為次要的位置，預期收益更大的候選人會更加努力去爭取，其有更高的可能性成為議員，這樣逆向選擇的現象就出現了。財政部門在將財政資金撥付給支出部門使用前，支出部門根據需要編制部門預算并經立法機構審批。支出部門對所從事的領域有更加深入的了解，由于具有信息優勢，支出部門在編制預算時就會多列支出數額或者在本部門更加偏好的項目上安排更多的資金。由于獲取相關信息的成本較高，立法機構通常會批準部門的預算，即使做出一些調整往往也并非實質性的，這便產生了逆向選擇。此外，與市場中存在的情況相似，供應商在向政府部門提供相關物資的過程也可能會產生逆向選擇。

就道德風險而言，可能存在于政府預算的下列環節中。一是公眾與立法機構之間。立法監督機構由于得到公眾的授權而擁有對政府預算的審查和監督權，由于審查各級政府預算的編制、監督財政資金的使用情況和使用績效，需要支付較高的信息搜集成本和監督成本，在這種情況下，立法監督機構的部分組成人員可能會付出比上任時承諾的要低的努力水平。二是立法機構和財政部門之間。當財政部門得到立法機構授權獲得財政資金使用權和部分監督權時，會由于信息等成本的存在而根據財政部門本身的偏好排序配置財政資金，而并不是完全遵從立法機構的指示，從最廣大公眾的利益出發，就有可能出現事后的財政機會主義行為。三是政府財政部門和支出部門之間。原則上，政府預算一經立法機構批準通過就成為具有法律效力的文件，執行機構須完全按照預算規定的支出項目和支出金額執行。然而，為了消除預算制定時的偏差以及由不可預見因素導致的財政收支追加，《預算法》允許在政府預算的執行過程中對預算加以調整。調整的預算須經同級立法監督機構批準方可執行，但由于信息不對稱等因素的存在，對預算調整的審批經常只是一種程序。同時，支出部門往往擁有一定程度的預算資金使用自由裁量權。這就使得支出部門在部門預算編制并批準后，也可能在預算的執行過程中調整財政資金的使用方式。此外，上級政府與下級政府之間，政府部門與政府工作人員之間的合約關系中也容易出現道德風險的情況。

三、 政府預算中的顯性合約與隱性合約

從存在形式上看，政府預算合約包括顯性的和隱性的。所謂顯性合約，是以成文形式實際存在的合約，也就是通常意義上的合約；隱性合約是一種沒有明說或沒有成文，但締約方知曉自己權利邊界的合約。中央和地方政府每年編制的政府預算（草案），以及部門編制的部門預算是一種典型的顯性合約，這也是為人們所熟知的普遍意義上的政府預算合約。實際上，在政府預算的全過程中，還包含著許多沒有形成條文的隱性合約。從政府預算的形成過程來看，政府使用公眾讓渡的經濟資源提供公共產品與服務，在政府預算編制完成時，是政府代公眾完成了公共產品與服務選擇的過程，雖然沒有形式上的合約，但合約雙方（政府與公眾）都認可這一合約的效力，和雙方的權利與義務。政府預算的執行與調整，必須以公眾同意的預算政策與手段作為約束，這也是政府與公眾之間合約關系的一種體現。另外，一些非正式預算制度，也是在政府預算中存在的隱性合約。例如，保證各部門運行費用之外的財政資金，在各個領導人之間根據政治權力的大小進行分配，而且屬于每個領導人的資金可以在各自的政策領域自由進行分配，馬駿、侯一麟（2004）將其稱為預算產權。與顯性合約相比，隱性合約有助于降低制定政府預算合約時必須支付的信息費用、討價還價費用和協調費用，但對行為人的約束力較弱。

四、 政府預算中的短期合約與長期合約

根據一份合約有效期限的長短，可以將合約分為短期合約和長期合約。如果以1年為標準，合同存續期在1年或1年以下的合約是短期合約，1年以上的合約為長期合約，那么在年度預算的編制方式下，政府預算是一種短期合約，而在中期基礎預算框架下的政府預算則是一種長期合約。其實，在許多編制年度預算的國家，對公共支出部門的撥款雖然是按照年度進行的，但這種資金來源對這些支出部門來說幾乎已經變成永久性的了，因此政府預算的合約結構中存在長期合約的成分。另外，對于“賦權型預算”，即使在年度預算編制原則下，每年都要將其納入政府預算之中，但這種“權利”并不能被隨意取消，因此具有了長期的性質。在這里，我們僅從時間的角度對政府預算合約進行考察，也就是說，是對顯性的政府預算合約進行分析。

年度預算的情況下，部分部門可能會表現出短期行為，側重于對支出收益回收快的項目安排更多的財政資金，而忽視一些對地區長遠發展效益顯著但短期內收效較小的項目。而在中期基礎預算的框架下，政府公共部門需要對項目的中長期效益進行合理充分的論證，才有可能使這一項目納入政府預算體系，能夠有效克服部門的短視傾向，且由于需要在規定期限內實現項目最初制定的目標，可以有效避免浪費、腐敗等財政機會主義行為。如果從另一個角度來考慮，年度預算對預算資金的使用更加靈活，由于中期預算框架對政府的資金使用行為具有約束作用，如果要在預算期間內改變財政資金的使用投向和數額，需要嚴格的論證，并報立法監督機構審查批準，由于這一過程需要花費人力物力，有時這一成本較高且耗時較長，可能會使地方放棄改變這一框架的努力，即使是在這一改變的確會提高地方整體福利的情況下，由此便降低了資源配置的靈活性。因此，應當采行年度預算還是中期基礎預算，需要綜合考慮各方面的因素，在對中長期宏觀經濟形勢和財政收支變化趨勢有較強預測能力，且能夠對每個政府預算項目充分準確論證的情況下，可以適時采用中期基礎預算的框架。

五、 合約視角下政府預算制度的改進

政府預算制度是規范預算參與各方行為，明確各方權利義務并且需要參與各方共同遵守的行為規則。然而，從合約的視角出發，政府預算過程中包含的一系列合約都是不完全合約，締約各方地位的不對等使財政機會主義行為的出現成為可能。要改善這種狀況，可從產生合約問題的因素入手，改進現行政府預算制度，協調政府預算參與各方的利益目標，共同提高財政資金的使用效率和全體社會成員的福利水平。

1. 提高政府預算透明度，逐步采行參與式預算模式。要解決政府預算過程中所有的信息不對稱問題并非一朝一夕所能做到，現階段改進政府預算制度應從公開政府預決算信息、提高政府預算透明度做起。2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規定，財政預算、決算報告屬于縣級以上各級人民政府及其部門重點公開的政府信息，在法律地位上明確了政府公開預決算報告的責任。2014年一期的《半月談》中，該刊物的社情民意調查中心對市縣政府財政預決算公開現狀做了調查，共抽取30個地市級政府、204個縣級政府作為樣本。調查結果顯示，市縣級政府財政信息的公開程度，與十八屆三中全會“全面規范和公開透明”的要求之間還存在較大差距。因此，各級政府應繼續提高預算透明度，通過網絡等相關媒介將預決算信息全面完整的進行公開，使公眾掌握預算資金的使用和公共部門的運行情況。此外，可以在各級政府預算中與民生密切相關或受到公眾高度關注的領域采行參與式預算的模式，讓廣大公眾真正參與到政府預算中來，進一步了解政府預算中的正式制度和非正式制度，降低公眾和公共部門之間信息不對稱的程度。

2. 在政府預算合約中設計對預算參與方具有激勵相容作用的機制。信息不對稱與目標函數的不同引發財政機會主義行為，使政府預算制度未能按照制度構建時的設想運作。解決這一問題需要從協調預算參與各方的利益目標入手，設計相應的激勵相容約束機制，使一方在作出行為選擇時將另一方的利益考慮在內，減少利益沖突，實現“共贏”。具體來說，可以在政府預算過程中涉及的每一個合約環節，令預算參與方再簽訂一個“績效合同”，明確規定信息占優一方所必須達到的績效。如在財政部門將預算資金的使用權交給支出部門時，支出部門應簽訂一份績效合同，明確承諾使用這些資金所要達到的效果，這些績效合同應作為財政部門劃撥資金的依據。如若支出部門沒有達到資金使用的績效要求，則在下一財政年度應減少這一部門的資金，直到其資金使用績效滿足財政部門（和公眾）的要求。

3. 完善政府預算監督制度，構建內部自律監督與外部法治監督相結合的監督體系。為規范預算參與各方的行為，降低政府預算各個環節出現機會主義行為的可能，完善的政府預算監督制度必不可少。立法監督機構應對政府預算的全過程，以及各個層次的政府預算合約進行事前、事中與事后的跟蹤與監督。在立法監督機構授權財政部門以財政資金的使用權時，也賦予了財政部門一定的審計監督權力，這一權力主要是由財政部門內部的審計機構行使。應強化財政部門內審計機構的這種內部自律監督，并與立法監督機構的外部法治監督相配合，構建內部與外部相互協調、相互補充的監督體系，共同監督、約束相關參與方的行為，使政府預算制度有效運行。

4. 提高宏觀經濟中長期預測能力，發揮跨年度預算平衡機制的作用。黨的十八屆三中全會提出的“跨年度預算平衡機制”，允許在數個財政年度之內實現預算平衡，以減緩經濟周期導致的宏觀經濟波動，充分發揮財政政策工具穩定經濟的職能。從合約的角度來看，跨年度的預算編制使政府預算成為一種長期合約。跨年度預算平衡機制作用的發揮需要對經濟形勢有較好的把握、對經濟周期有較為準確的判斷。提高宏觀經濟中長期預測能力，一方面可以使財政資金的安排更加有效，在繁榮時期增加財政收入減少財政支出、在衰退時期增加財政支出減少財政收入，緩和經濟周期的波動幅度，穩定經濟；另一方面，可以盡可能避免由于政策時滯帶來的經濟更大幅度的波動。在實施跨年度預算平衡機制的同時不斷提高對經濟形勢的預測能力，既可以規范預算參與方的行為，又能夠使得政府預算在穩定宏觀經濟方面發揮更大作用。

參考文獻：

1. 徐曙娜.公共支出過程中的委托代理關系.財經問題研究，2005，（1）.

2.馬駿.中國公共預算改革：理性化與民主化.北京：中央編譯出版社，2005.

3.常飛.我國公眾參與預算的困境與出路.現代管理科學，2012，（2）.

4.程瑜.中國政府預算制度創新路徑——基于契約經濟學的研究視角.財會研究，2008，（19）.

基金項目：國家社會科學基金重大項目（項目號：12&ZD198）。

作者簡介：馮振，南開大學經濟學院博士生。

收稿日期：2014-10-27。