公共決策中公民的理性參與和非理性參與

李銳 毛壽龍

摘要：公共決策是制定公共政策的過程，此過程有其特定的主體，其中，公民是影響公共決策過程的重要主體之一，對公共決策的影響程度日益增強，公民參與公共決策的強度也在不斷加強。但是，公民參與具有不完善性，存在著各種非理性參與的現象，如低度參與和過度參與。各種公民的非理性參與行為對國家的政治生活造成了諸多消極影響，如降低政策合法性、導致決策失誤、使政府權威喪失、引發政治動亂及影響政策制定效率等。這些非理性參與的形成有其觀念、公民自身、政府措施、社會組織發展及制度背景，為實現公共決策中公民的理性參與至少應采取如下措施，即培養公民的公共理性、培育社會組織、拓寬并完善公民利益訴求渠道并以制度來保障參與者權益。

關鍵詞：公民；理性參與；非理性參與

簡單來說，公共決策就是制定公共政策的過程，所關注的是“政策是如何制定出來的”問題。公共決策是一個發現問題、分析問題并解決問題的過程，此過程有其特定的主體，即由誰來制定公共政策。一般而言，政府、政治領袖和執政黨能夠決定公共政策的產出，是公共決策的直接主體或具官方性質的決策主體。除此之外，還存在著公民、大眾傳媒和利益集團等對公共決策過程具有重要影響的決策主體，可稱之為間接主體或非官方的決策主體，其中，公民是公共決策的重要主體之一。雖然公民在公共決策過程中只能起到影響而不是決定性的作用，但隨著一國政治制度的不斷健全和公民政治覺悟的不斷提高，公民參與的呼聲日漸高漲，公民對公共決策的影響程度日益增強，公民參與公共決策的強度也在不斷加強，但是公民參與具有不完善性，具有自身局部性，反映在決策實踐中即存在著各種非理性參與現象，對國家的政治生活構成一定的威脅，因此，實現公共決策中公民的理性參與值得引起關注。

一、 公共決策中公民的理性參與

所謂公民的理性參與是指公民通過各種合法方式和理性方式參與公共政策制定的過程。在此過程中，公民通過合法的方式和理性的方式來表達自身或其所在組織的利益訴求，以期影響官方的決策。所謂合法的方式指的是表達利益的方式是在國家法律許可的范圍之內的，參與者依法表達訴求；理性的方式指的是參與者在付諸參與行動時保持冷靜的頭腦，而不是憑沖動行事。理性參與的公民是理性公民，其能夠主動承擔政治參與的公共責任，能夠使用理性的方式向政府等公共決策主體表達自身的利益要求。公民的理性參與具有如下幾個方面的特點：

其一，理性參與是一種適應性參與。公民的理性參與應和一國的政治制度化水平相適應，不能為提高參與度而拔苗助長。在政治制度化水平較低的情況下，公民的參與意識和參與能力都處于低級狀態，公民參與必然是一種低度參與，即消極或被動的參與；在政治制度化水平較高的情況下，公民的參與愿望和參與能力均得到了大大的提高，此時政府應為公民的積極參與提供平臺和機會，而不是一味地壓制公民的參與，應保障公民的參與權。

其二，理性參與是一種權利和義務的統一關系。參與公共決策不僅是公民的政治權利，同時也是公民的政治義務。一般而言，權利和義務是相統一的關系，是相輔相成的?！皼]有無權利的義務，也沒有無義務的權利”，這條道理同樣適用于公民的理性參與。只講權利不講義務的公民參與是狹隘的參與，是不負責任的參與；只講義務而不講權利的公民參與是形式主義的參與，是不真實的參與。

其三，理性參與者具備相應的政治道德品質。古希臘的先哲們始終提倡公民之為善，公民善，則城邦善。因此，理性的公民參與者應具備相應的道德品質。一方面，具有公共的社會關懷。每個公民都具有個人私利，都有為私利采取行動的權利，但不能因此而漠視公共利益的存在。公共利益的實現是個人私利得以實現的保障和基礎，理性參與的公民不僅追求私人利益，還應顧及公共利益的實現。另一方面，具有寬容的精神。公民參與并非總能解決人們的爭端，一旦在少數服從多數原則下產生新政策，對那些希望實現自身利益但決策結果卻未能反映其愿望的公民而言，要以寬容心態接受。若直接使用暴力或制裁行為進行威脅，甚至以利益為誘惑，則可能會損害公共利益，無益于自身利益的實現。正如孫柏瑛教授所指出的，“公民參與行動絕非規模和范圍越大、參與手段越激進、參與過程越復雜，參與行動的效果就越好”。實踐證明，理性的公民參與方式往往能夠幫助參與者實現自身利益訴求。公民的理性參與不僅能夠保障自身的利益，同時也會有利于大眾福祉的實現，能夠使政府清楚公民之需求從而作出有針對性的回應，也有助于減緩政府和公民雙方之間的緊張關系。

二、 公共決策中公民的非理性參與

有學者將公民參與分為三種類型，即低度參與、過度參與和適度參與。低度參與是指公民參與公共決策的程度很低，是一種消極、被動的參與，公民無論是參與公共決策的愿望還是參與的能力都比較低。如在我國計劃經濟時代，國家對社會事務實行大包大攬，廣大人民群眾被排除在公共決策過程之外，政府長期宣揚“個人利益服從國家利益，局部利益服從整體利益”的價值理念，使公民處于政治麻痹狀態。過度參與是指公民對公共決策的參與過多，參與過于狂熱，超出了一定的限度，或是采取過激的手段。這種參與方式影響政府管理績效，威脅政策質量，導致參與處于無序狀態。低度參與和過度參與都是非理性的參與方式，都會威脅國家的政治生活。適度參與是一種理性的參與方式，公民采取適度的參與手段，既不過激也不軟弱，在國家制度框架下參與公共決策的過程，得到決策主體的承認和許可。就我國目前的狀況來看，還存在著大量的公民低度參與或過度參與公共決策等非理性參與現象：

1. 公共決策非理性之低度參與。參與者沒有明確的參與動機，沒有確定的利益需求，參與不是出自公民的社會責任感，而是一時沖動、發牢騷，或者僅僅為了維護一己私利，或者對公共決策采取漠視的態度，具體可包括兩種類型，即盲從型和冷漠型。盲從型的參與者之所以參與到公共決策中來，既不是出于一定的目的或動機的驅使，也不是迫于某種外在壓力，而是源自自身的一種盲目的本能和不自覺，具體表現為“隨大流”。參與者并不清楚自己參與的原因究竟是什么，對參與的實際結果也沒有任何預期，只是因為從眾而采取行動，是一種消極、被動的參與方式。冷漠型的參與者采取一副“事不關己，高高掛起”的態度，對與自身沒有直接利害關系的公共決策不聞不問，政治敏感度低，對公共決策的“心理卷入”程度較低。心理卷入程度是指個體在心理上與周圍環境、外界事物及其他人等各種信息的關聯程度。參與者對公共決策活動不感興趣，不愿花費時間和精力參與決策活動，對決策活動盡可能地疏遠和逃避。

2. 公共決策非理性之過度參與。參與者有明確的參與動機，參與態度非常積極，有時近乎狂熱，參與可能為維護自身利益，也可能是出于對公共利益的考慮，具體可包括兩種類型，即狂熱型和散布謠言型?？駸嵝偷膮⑴c者動機十分明確，要么為自身或團體利益，要么為公共利益乃至國家整體利益?？駸嵝蛥⑴c者有著強烈的參與愿望，渴望通過自身行動引起政府等公共決策主體的關注從而使問題得到順利解決。為了達成愿望，參與者有時會不擇手段，往往采取激進的方式，此種方式極易使正常的參與活動演變為群體性事件，從而對個人安全和社會安全造成威脅。如我國近期的反日活動，由單純的愛國熱情演變為侵犯私權的打砸性群體性事件。散布謠言型參與者根據特定動機和目的捏造和傳播謠言，往往是出于報復心理或者對社會的仇恨心理，謠言往往針對某些政治領導人或社會政治事件。參與者捕風捉影地故意或惡意捏造虛假信息，以期達到把某位領導人搞下臺或者使某個政治事件擴大化的目的。近年來隨著互聯網的興起，通過網絡平臺進行造謠中傷的事件層出不窮，加劇了政府與公民之間的緊張關系。

三、 公共決策中公民非理性參與的消極影響

上述種種公共決策中的非理性參與現象對國家的政治生活造成了諸多消極影響。低度參與容易導致政策合法性的缺失。政策合法性來源于民眾對公共決策主體及其決策的認可，而在公民低度參與模式下出臺的政策不能反映大多數公民的利益要求，不具備合法性產生的基礎；低度參與容易導致公共決策失誤。缺乏民眾參與的決策有閉門造車之嫌，決策不能正確反映利益需求，缺乏針對性，決策容易失誤；低度參與容易導致政策執行的困難。缺乏合法性基礎的政策必然得不到民眾的支持和擁護，增加了政策執行的困難；低度參與還容易導致政府權威的喪失和社會凝聚力的降低，從而導致公共權力的異化和腐敗；低度參與也不利于民主政治的發展。民主政治發展水平的評價標準之一即是公民政治參與度，公民的低度參與使得國家公共決策民主化程度處于低水平層次，使民主政治發展停滯不前。

過度參與容易引發政治動亂。參與者的政治狂熱若得不到有效控制則極易引發惡性事件的發生。如在制度建設尚未健全、政治社會化程度較低的情況下，如果大量未經組織的公民參與決策，易引發群體性事件。在沒有相應制度做保障的前提下進行廣泛的政治動員，則容易導致政治動亂；過度參與會影響政策制定的效率，提高政府的決策成本和公民的參與成本。這些成本至少包括：“首先，公共管理者要花時間學習如何去應付公民參與過程提出的問題，例如，學習如何解決公民參與中不完善的代表性問題，這是必不可少的；其次，在公共決策中，公共管理者請公民來參與需要花費更多的時間，因為，在決策前，需要時間讓更多的公民對政策感到滿意；最后，如果公民對政府制定的政策不滿意，那么，他們也許會拖延政策實施的時間……”。過度參與還會影響公共政策質量，甚至導致公共政策的扭曲。

四、 公共決策中公民非理性參與的影響因素分析

公共決策中公民非理性參與的形成不是一夜之間的事情，不是由公民單方面決定的，也不是因政府一方之力所引起的，而是由多種因素共同作用所導致，如觀念原因、公民自身原因、政府原因和制度原因，現簡要分析如下：

其一，觀念原因。我國有著悠久的“家天下”的傳統觀念，長期奉行“君為民做主”的價值理念，一國之君是所有臣民的家長，為百姓決定一切事務，以至于形成公民對國家對政府的依附心理，公民幾乎沒有自身的政治要求，也不具備為自己當家做主的能力，因此長期處于政治麻痹、冷漠的狀態。這種傳統觀念的影響是根深蒂固的，以至于到了民主政治大踏步發展的今天，很多公民依然保持著這種嚴重的依附心理，所有事情都等著政府來解決，而對自身的利益需求又沒有清楚明確的認識，存在著大量“搭便車”的公民。

其二，公民自身原因。雖然教育已然得到較高程度的普及，但不等不承認我國公民的整體素質還有待提高。很多公民仍然處于愚昧、無知的狀態，根本不知道公共決策是何物，更談不上積極參與；有些公民有著近乎狂熱的政治參與的愿望，有著高度的政治熱忱，但是自制力較差，容易受到蠱惑，從而采取一些過激的手段，以致威脅個別公民的安全甚至是整個社會的安全；有些公民有著狹隘的公民自主意識，其參與公共決策完全是為了實現一己私利或是某個小團體的利益，無視公共利益的存在；有些公民的私利若得不到滿足，則產生挫折感，對政治參與態度冷漠。

其三，社會組織原因。社會組織是公民反映利益訴求的重要平臺，單個公民的力量往往是軟弱無力的，利益表達是松散的、無秩序的，無法引起政府等當權者的足夠重視，有時還容易引發動亂，因此，組織是比個人相對更有效的利益表達平臺。公民通過加入一定的社會組織可以有效整個具有共同利益偏好的公民的利益需求，能夠更好地向政府施加壓力，對社會的影響力也更強，從而有助于實現其利益。但是，就目前來看，我國的社會組織發展還十分不完善，缺乏獨立性，發展不平衡，軟弱無力，難以成為公民的有效代言人。

其四，政府原因。政府是公民理性參與公共決策的重要推動力，但我國政府在政務公開、提供參與平臺等方面仍存在很多不足，導致公民的非理性參與。我國從20 世紀90 年代以來逐步推行政務公開，但各地在政務公開上進度不同，政務公開還未完全普及，項目公開的范圍還比較狹窄，結合決策行為，主要是財務等情況公開、決策事項最初情況公開、決策結果公開，但是具體決策過程完全公開、透明的情況還不多見，不利于公民對決策的全面參與。政府所提供的參與平臺也十分有限，如人民代表大會制度、聽證制度、信訪制度、網絡監督等，但這些途徑均存在不同程度的不通暢現象。如人民代表不能代表人民，聽證流于形式，信訪名不副實等。相對而言，網絡監督是比較有效的途徑，但亦會受到政府的種種限制而難以發揮實質作用。

其五，制度原因。公民合理合法的參與行為得不到制度的保障，甚至被政府等公權者以危害公共安全或散布謠言等罪名實施壓制，公民正常的參與行為得不到保護，甚至威脅到自身的生命安全，使得公民缺乏安全感從而失去參與的勇氣，或者采取更加激進甚至非法的手段來爭取自己的權益。

五、 實現公共決策中公民理性參與的政策建議

公共決策中公民的理性參與不是自發形成的，它需要公權力主體的推動，需要參與者自身的努力，需要社會大環境的培養，同時也需要制度層面的支撐，是一項系統工程。

其一，培養公民的公共理性。公共理性是一種政治思維能力，屬于深層次的道德和價值層面，不同于個人的理性，其本質和內容是公共的。公共理性提倡公共的善，而不局限于維護個人私利。每個公民出于實現公共利益的考慮，都具有強烈的政治責任感，都能夠積極而有效地參與公共決策。公民公共理性的培養需要有意識的公民教育、正規學校的美德教育和不斷的政策實踐過程才能真正完成。公民教育能夠將政治正義、自由平等和交往理性等觀念逐步內化于公民的思想中，推進思想和言語交流；美德教育能夠提升公民對權利和義務的認知能力，樹立獨立人格精神，培養公共價值觀和社會責任感；具體的參與決策的行動能夠塑造公民理性的思維方式和行為方式。

其二，大力培育社會組織。社會組織是聯系政府和公民的重要紐帶，是公民整合和理性表達利益需求的重要平臺，為充分發揮社會組織的應有作用，政府應給予社會組織更廣闊的發展空間，同時放松社會組織的登記管理制度，為社會組織提供必要的財政支持，保障社會組織的獨立性。

其三，拓寬和完善公民利益訴求渠道。堅持和完善人民代表大會制度，完善和落實選舉制度，適時增加人大代表的數量，使人大代表真正具有代表性，能夠聽民聲、表民意，而不是個人政治作秀的工具；完善信息公開制度，貫徹《政府信息公開條例》，擴大信息公開的范圍，公開公民切實關心的政務而不是無關痛癢的廣而告之；完善聽證制度。聽證是國家機關在作出重大決定前，廣泛聽取利益關系人意見的程序制度，在西方很多國家是公共決策一項必經的程序，在我國聽證的范圍十分有限，而且因其形式主義的做法而廣受詬病。因此，應適當擴大聽證的適用范圍，擴大聽證代表的廣泛性，從而扭轉“聽證會走過場”或“聽而不證”的局面。合理合法的訴求渠道能夠幫助公民有效表達利益需求，使公民不再采取過激的手段和方式。

其四，用制度來保障理性參與者權益。國家對公民的理性參與缺乏必要的制度保障將極大地挫傷公民參與公共決策的積極性，將阻礙國家民主政治的發展進程，因此，國家應出臺相應的制度規定來保障理性參與公民的權益，增強公民對政府的信任感，使公民能夠保持參與熱情，同時又不失理性，實現公共決策中公民的理性參與。

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基金項目：國家社科基金項目“中國公共管理改革60年研究”（項目號：10BGL081）。

作者簡介：毛壽龍，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師；李銳，中國人民大學公共管理學院博士生，鄭州航空工業管理學院講師。

收稿日期：2014-10-19。