淺論英國議會的發展與財政民主

葉婉琳

[摘 要]英國議會的發展受到學術界諸多學者的關注，本文基于此，著重從財政民主方面討論英國議會的發展狀況問題。希望能夠通過描述英國議會發展時期議會對財政權的控制，來探討議會與財政民主之間的關系。

[關鍵詞]議會發展；財政民主；民主之路

英國議會被許多西方學者成為“議會之母”。關于英國議會的發展問題也就成為各個國家的學者討論的焦點，與議會的形成與發展息息相關的財政民主問題也備受關注。

在英國議會形成的過程中，從古老的契約關系到議會的批稅權都可以看到財政對其發生作用的印記。英國的議會對財政的控制彰顯著國家的民主，以獨特的路徑為世界的民主發展路徑提供了一種可能。

我國著名史學家錢乘旦曾寫道：“愛德華統治時期，英國議會開始定型，這一時期，御前大議事會增加了官僚的成分，起作用儀式多方面的：政治的、司法的、立法的和財政的。正是議會所具有的財政職責，才使它由過去的具有貴族議政性質的設置轉變為一個具有代議性質的機構，在國家的政治發展過程中，王室稅收的變化，戰爭規模的擴大，行政和軍費開支的增加，都加強了大議事會在財政方面的職責。12世紀的時候國王有政治和經濟上的獨立性，到12世紀末的時候，情況發生了很大的變化，一方面民族不斷的統一，另一方面民族逐漸形成的過程中，戰爭不斷的頻繁和升級，導致議會的財政權逐漸的加大。”

對于這一理論，華東師范大學的程皖的《戰爭對中世紀英國議會的形成與發展的影響》中如是說：“戰爭惡化了國王的財政狀況，迫使國王向議會尋求經濟支持，從而促進了議會的形成和發展。自諾曼底公爵威廉人主英國后，一方面因其在歐洲大陸擁有廣大的領地而與法國糾纏不清，另一方面則陷于同威爾士、愛爾蘭和蘇格蘭的領土爭奪，使得英國歷代君王一直無法擺脫戰爭的陰影，并最終導致了英、法之間長達幾百年的戰爭。長期的戰爭，使國王的軍費開支急劇擴大。戰爭的長期性導致了騎士軍役制被雇傭軍制所代替。雇傭軍的兵甲衣糧一般都由王室負擔，按日付給薪金。這對王室是一筆巨大的開支。如1316年—1362年士兵的薪水每年平均達到17 365鎊。中世紀的戰爭，大量修筑城堡是取得勝利的重要手段。愛德華一世時期，為征服威爾士，政府投資興建環北威爾士的城堡，其總費用高達90 000鎊。百年戰爭時期，軍費開支愈發驚人1338年—1340年間的戰爭耗資達到400 000英鎊，而1359年—1360年間僅付給士兵的薪水就達133 000鎊。戰爭一年，意味著王室政府的費用增加4倍。僅靠大量舉借外債，只能滿足國王一時之需。對國王來說，建立與完善一個有效的征稅機構，已是迫在眉睫。中世紀的英國國王，最初的收人主要依靠作為封君所產生的封建稅及領地的收人。在和平年代應付日常開支一般有余，但在戰爭年代，則顯得捉襟見肘了。即使加征封建非常稅，也遠不能滿足需要。何況當時并未建立起一套高效、穩定的稅收制度，且國王無論在中央征求貴族集體對征稅的支持還是直接到基層征稅，都受到習慣法的制約，而征稅關系到各階層的切身利益，要想順利足額征收并不容易。議會作為各階層人民的代表，卻可以為國王完成此種任務，因此國王在財政上與議會的關系日益密切。從議會的起源來看，議會也是作為征稅機構而發展起來的，所謂“稅收是代議制之母”。百年戰爭爆發后，政府財政支出平均每年高達5萬鎊，而國王每年的正常收人不過3萬鎊左右，只及所需經費的1/5。面對這樣嚴重的財政困難，國王只能求助于議會，結果造成一種特別有利于議會的形勢。

因此，英國議會的形成與發展確實與財政的掌控關系密切。英國議會與財政關系具有自己的特點及缺陷。

“光榮革命”后，英國議會的財政權基本確立，但英國財政制度的二元結構并沒有完全改變，國王仍然享有安排皇室支出和為此直接征收某些特別賦稅的權力，王室收人和國家收人還不統一。直到1760年，國王才同意放棄由王室征收的那部分財政收入，以此換取下議院批準給皇室的固定年度撥款。1787年，根據《統一基金法案》，設立了“統一基金”，規定國家所有的收人都歸人這個基金，所有的開支都由這個基金統一提供。1882年，議會確立了正式的預算制度，即由財政大臣每年提出全部財政收支的帳目一覽表，由國會案核批。從此，現代意義上的一元化的財政權在英國建立起來了。但是，由于英國議會分成上、下兩院，都享有財政審核權，因此，議會行使財政權的結構還是二元的。1909年，自由黨政府提出的預算案遭到上院的公然否決，下院藉此進行反擊，經過兩年的激烈較量，終以通過《1909年議會法》而告結束。該法限制了上院對財政法案的否決權，至此，上院的財政權已名存實亡，英國再一次實現了議會內二元財政權向一元財政權的過渡。在英國，權力結合與機構統一，議會與政府財政權的結合，議會與政府在組織上是緊密結合的。主要表現在以下幾點：

（1）調整靈活。由于英國的政治體制沒有成文憲法的約束，因此其體制的調整就具有一定的靈活性，表現在議會財政權的結構上沒有固定的框架，可以隨時代的發展而變化。

（2）注重程序。這是英國保守主義傳統在政治體制上的重要表現。英國議會在行使財政控制權時，極注重遵守既定的議事規則，所有程序都嚴格按預定規程進行。

（3）事后監督。由于英國議會完成對預算案的審議總要延續到新財政年度開始后好幾個月，因此議會對預算的批準己變成事后控制了。臨時預算的設立不但增加了議會對支出控制的難度，也使政府的開支有了比較大的回旋余地。

（4）內部制約。英國議會對政府財政的控制通過議會內部反對黨對預算進行批評的方式進行。這一方面促使政府在支出項目中兼顧各方面的利益，保障議會的財政民主權；另一方面在很大程度上提高了政府的工作效率和財政活動中的自由度，對保持政府的穩定較為有利。

參考文獻：

錢乘旦《英國通史》，上海社會科學院出版社，2007年版