建設法治中國需要進一步凝聚共識

◎ 文/劉武俊

建設法治中國需要進一步凝聚共識

◎ 文/劉武俊

依法治國是國家治理體系現代化的基本特征。十八屆四中全會對如何全面推進依法治國、加快社會主義法治國家建設進行了頂層設計和戰略部署。建設法治中國、全面推進依法治國，是一個非常復雜而又精細的系統工程。筆者認為，要著力從樹立科學的法治觀、提高立法質量打造法律體系升級版、深化司法改革維護司法公正、提高普法實效提高全社會運用法治思維和法治方式的能力等關鍵環節入手，凝聚共識形成合力。

樹立科學的法治觀

建設法治中國是習近平總書記提出的重大戰略思想。依法治國背景下的法治的基本內涵，就是十八大提出的全面推進依法治國的“新十六字方針”，即堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法；法治的基本原則是“三個共同推進、三個一體建設”，即“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，建設法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。

1.高度重視法治在國家治理體系中的地位和作用

法治是“推進國家治理體系和治理能力現代化”的強有力的引擎，國家治理應當納入理性的法治軌道。

（1）在現代社會，法治是治理的基本方式。無論是國家治理、政府治理還是社會治理，其基本方式必然是法治，是法治軌道上的治理，是重視運用法治思維和法治方式的治理。法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優勢在治理上具有其他手段所不具備的優勢。國家生活和社會生活制度化、規范化、程序化運行的法治程度，是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要指標。

（2）國家治理體系首要的是建立制度體系、規則體系和法律體系，建立一套科學、合理的公共權力體系，依法科學配置公共權力。

2.始終堅持“市場經濟就是法治經濟”的邏輯和理念

（1）法治是建立現代市場經濟體制的制度基石。所謂法治經濟，就是建立在法治基礎上的市場經濟，倡導用法治思維和法律手段解決市場經濟發展中的問題，通過立法、執法和司法以及法律服務調整經濟關系，規范經濟行為，指導經濟運行，維護經濟秩序，服務經濟發展，促使市場經濟在法治的軌道上健康有序地發展。

（2）處理好政府與市場、政府與社會的關系，行政權力必須在法律和制度的框架內運行。以前，我們對“市場經濟就是法治經濟”的認識大多停留在加強市場經濟立法，建立市場經濟法律體系的表層，而實質上處理好政府與市場、政府與社會的關系，把行政權力關進制度的籠子，把市場主體放出行政管制的籠子，才堪稱“市場經濟就是法治經濟”的精髓。

3.樹立“凡屬重大改革都要于法有據”的依法改革理念

習近平總書記曾在中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調，“凡屬重大改革都要于法有據”，這是關于改革與法治、全面改革與依法治國的重要論斷，意味著改革必須要有法理依據，任何改革都不能偏離法治路徑；也意味著重大改革要于法有據、依法進行、先立后破，及時運用立法手段確認和鞏固改革成果，及時做好法律法規的立、改、廢工作。

提高立法質量，打造法律體系升級版

法治的基本涵義是“良法善治”，“良法”是實現法治的基本前提。盡管中國特色社會主義法律體系已經形成，但完善這一法律體系依然任重道遠。

1.立法是分配和維護社會正義的第一道防線

提高立法質量，維護立法公正，防止部門利益法制化，是全社會對立法工作的共同期待，也是打造法律體系升級版的基本思路。法律質量的優劣，直接關系到法律的權威、尊嚴和公信力。

（1）立法質量的衡量標準是立得住、行得通、切實管用。立法確立的制度是否符合實際、符合國情社情；規定是否明確、具體、可操作；規定是否有針對性，能否解決實際問題；法律之間是否相銜接、相協調；法律規范是否處理好權利義務關系等，是衡量立法質量的標準。簡言之，立得住、行得通、切實管用的法律就是高質量的法律，就是優法、良法。

（2）法律案表決前評估是確保立法質量的一道重要閘門。表決前評估通過把立法質量的關口前移，有助于實現科學立法，對于進一步提高立法質量具有積極意義。表決前評估應當力求常態化，原則上每一部法律法規出臺前均應接受表決前評估。

（3）立法后評估是立法工作“回頭看”的重要機制。立法后評估是檢驗立法效果、確保立法質量和完善立法的重要后續工程。每一部現行法律都需要進行全面的立法后評估，根據執法和司法實踐暴露出的法律缺陷問題，根據社會發展的實際需要，根據人民群眾不斷增長的立法需求進行修改和完善。從理論上講，沒有一成不變的法律，沒有絕對完美的法律，只有在不斷修法中接近完美的法律。

（4）表決前評估與立法后評估應當實現有機銜接。立法后評估重在檢驗已制定實施的法律法規的立法質量，立法前評估則重在提升即將制定和正在制定的法律法規的立法質量，二者相輔相成。只有全面做好表決前評估與立法后評估，健全立法的評價機制，科學立法才能得到制度性的保證。

2.公開征求民意是提高立法質量的重要條件

擴大公眾對立法的有序參與，除了擴大一般群眾對立法的參與，也要適當擴大專家學者、學術團體、高等院校、科研院所等智囊團對立法的參與，確保實現科學立法。

（1）民意是衡量立法科學與否、公正與否的首要標準。所立之法是不是“良法”，立法質量如何、立法公正與否，不能由立法機關自己說了算，而應接受科學的立法民意測評。立法民意測評應該制度化、常態化、標準化和規范化，在國家立法和地方立法工作中廣泛推廣。

（2）目前，《立法法》的修訂已經提上議事日程，建議全國人大將近年來積累的好的立法經驗吸納進《立法法》，以法律的形式固定使其常態化。

（3）當前和今后一個時期，立法領域可以重點關注這樣幾部重要的法律法規。諸如，多次征求民意、多輪審議的新環保法能否真正長出“牙齒”來，行政訴訟法大修能否彰顯民告官的正能量，大修后的“大氣法”能否成為驅散霧霾的利器，稅收立法權能否被全國人大真正收回，不動產登記暫行條例能否起到保護物權和遏制房產腐敗的作用，暫行條例何時能升級為正式的條例乃至法律，這些立法動向都值得我們共同期待。

深化司法改革，打造陽光司法

新一輪司法體制改革必須堅持從國情出發，尊重司法規律、遵循司法規律，在承繼中國法律文化、借鑒人類法治文明的基礎上，探索建立并不斷完善中國特色社會主義司法制度。科學的司法規律是司法改革必須遵循的基本路徑，違背司法規律的改革容易走彎路甚至誤入歧途。

司法規律是一套科學完善的理念體系和制度體系，包括司法權力的配置規律、司法權力的運行規律、司法權力的監督制約規律等。有關司法改革的頂層制度設計必須尊重和遵循這些基本的規律。探索司法規律，需要深入調查研究，總結試點經驗。

1.尊重和遵循司法規律，必須尊重司法審判活動的獨立性

司法改革的關鍵之一就是要將獨立審判的憲法原則真正落實到制度層面，營造獨立審判的制度環境。獨立審判是我國重要的憲法原則之一，遺憾的是，獨立審判的理想與現實存在明顯差距。

（1）我國現行司法體制的一大弊端就是地方法院缺乏獨立性，法官判案極易受到不當干預。在法院人事、財政、職權都不獨立的情況下，司法審判也就難以抵制當地黨政部門干預。同時，法院內部行政色彩濃厚的內部請示匯報、審判委員會制度、等級管理體制等也在相當程度上影響了獨立審判。深化司法改革必須致力于構建一個確保獨立審判的司法體制環境，不能回避缺乏獨立性這一體制之弊。

（2）司法改革應當對司法審判體系強化垂直管理，減少乃至徹底割斷法院在人事與財政上的地方依附，堅決遏制司法領域的地方保護主義，為法院依法獨立審判營造良好的制度環境。

（3）遵循司法規律。按照讓審理者裁判、讓裁判者負責的要求，完善主審法官、合議庭辦案責任制。

（4）從司法職業特點出發，統籌推進司法人員分類管理、職業保障、省以下法院、檢察院人財物統一管理等改革試點。

（5）改革法院內部各種可能影響獨立審判的行政化管理制度，排除一切法外因素干擾，對干涉法院獨立審判的單位和人員予以公開曝光、予以堅決問責，讓法官真正獨立行使審判權。

2.實現陽光司法是司法改革的基本要求

以裁判文書公開為例，除法律有特殊規定的以外，生效裁判文書應當全部上網，接受公眾的檢閱和評價。

（1）今年1月1日，《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》正式實施。該司法解釋明確，最高法在互聯網設立中國裁判文書網，統一公布各級人民法院的生效裁判文書。裁判文書是司法領域的公共產品，承載著促進司法公正、統一法律適用、開展法制教育等多重功能。每一份上網的裁判文書都是正在接受網民拷問和檢閱的司法考試答卷。裁判文書上網公布，讓億萬網民“圍觀”，其實是司法機關接受廣大網民監督和拷問的開放性司法考試，也是對司法公正的考驗和司法能力的考核。從這個意義上講，裁判文書上網堪稱倒逼司法公正的網絡推手，司法公正需要這樣的網絡推手。

（2）今年9月，最高人民法院院長周強在廣西談到司法公開問題時表示，只要不涉及國家安全、婚姻隱私、未成年人保護的案件，越是復雜的案件越要公開審理，越要陽光司法，這將對社會起到好的法律教育作用。惟有更加強調公開，才能排除各種不正常因素的干擾，保證復雜疑難案件真正自始至終得到公正地審理。

提升普法實效，強化法治思維

十八大報告強調，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。這既是對貫徹落實依法治國基本方略的新闡述、新要求，同時也對新時期的法制宣傳教育提出了更高的新要求，普法宣傳要更加注重實效，重在強化全民尤其是各級領導干部的法治思維，堅決克服“權大于法”的人治思維，提升全社會的法治意識。

前不久，備受矚目的“鎮政府起訴縣政府”案一審鎮政府勝訴。湖南益陽鎮政府為6千畝漁場所有權告縣政府，這一全國罕見的案件引發了各方關注和贊賞，有學者甚至稱之為體現國家法治建設進步的標志性事件。以打官司的方式化解基層矛盾，應當成為常態而不僅僅是特例。下級政府依法起訴上級政府是政府依法行政的標志性事件，是運用法治思維和法治方式解決糾紛的具體實踐，有望進一步激活行政訴訟在基層治理中的正能量。這一典型案件表明：訴諸法律比行政干預、行政調解更加規范公正，有利于基層問題和糾紛的解決。

建設法治社會是依法治國的一個基本要求。建設法治社會必須營造“全民信法、全民守法”的社會氛圍。無論是各級領導干部，還是普通百姓，都應當養成通過法律途徑解決問題、運用法治思維和法治方式解決問題的良好習慣，如此循環往復，整個社會“學法、尊法、守法、用法”的良好氛圍就自然會蔚然成風。

只要從樹立科學的法治觀、提高立法質量打造法律體系升級版、深化司法改革維護司法公正、提高普法實效提高全社會運用法治思維和法治方式的能力等關鍵環節入手，凝聚共識形成合力，那么“法治中國”的宏偉藍圖終將會成為現實。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編、研究員）

編輯：田佳奇