推進農村土地產權變革的建議

◎ 文/劉正山

推進農村土地產權變革的建議

◎ 文/劉正山

完善土地產權制度，賦予農民更加充分而有保障的土地權利，依法保障農民土地權益不受侵犯，是“三農”政策的核心，也是實現工業化、城鎮化、農業現代化“三化”協調、穩健發展的關鍵。

我國土地產權制度安排的現狀

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”筆者認為，應當按照三中全會精神，在集體土地所有權不變的前提下，以完善和強化土地承包經營權為重點，加快推進相關制度變革，以切實保障農民土地權益。

1.從世界范圍來看，使用者的土地產權強化成為一種發展趨勢

世界上不同國家的土地制度所有權和產權分離已經成為一種普遍現象。因此，過多地討論土地所有權主體是誰意義不大，討論土地所有權的關鍵在于如何界定各個土地權屬主體的權利分配，以實現土地的高效率使用和土地收益的分配公平。如英國土地產權制度的設置，以利用定歸屬，從歸屬轉利用，重視保護土地的動態利用，其保護土地權益的次序為：租業權——永業權——土地所有權，即側重保護土地使用者的權益，這樣做的目的是提高土地的使用效率和經濟效益，維護土地產權人的合法權益，實現土地的持續、高效率利用。

2.我國的土地產權是由所有權派生出來的、有期限的、受到限制的不完全的權利

我國的土地產權設計，不是圍繞他物權成為一種可交易、可處分的權利而設計。如土地發展權的缺位導致農地保護成效不足，征地中增值利益分配不合理，并在相當程度上導致土地資源配置效率低下和土地規劃難于執行。

3.《全國主體功能區規劃》的實施，以及土地用途管制制度的強化，為土地發展權的創設提供了基礎

現行農村土地產權制度安排存在的問題

20世紀80年代以來確立的家庭聯產承包責任制，保留了土地集體所有權，逐步賦予農民有保障的承包經營權，從根本上解決了農民的生存保障問題，解決了人民公社所面臨的集體生產中的激勵機制問題。

2002年，九屆全國人大常委會通過的《農村土地承包法》，對農村土地承包經營權做出了明確、詳細的規定，強化了對農民土地產權的保障；2007年，《物權法》明確將土地承包經營權界定為用益物權，標志著我國土地產權制度安排由所有權至上轉向以土地利用為重心的用益物權制度的新階段。但由于現行農地產權制度安排仍未擺脫傳統思維的影響，依然存在不足，不利于從根本上保障農民的土地權益。

1.土地所有權與承包經營權的關系尚未充分理順

目前，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，均屬于農民集體所有，農民個體擁有農地的產權即承包經營權。從法律規定上看，集體土地所有權非常“清晰”，“權利主體”是“農民集體”，集體土地所有權由代理人（各級農村集體經濟組織或者村民委員會或村民小組）行使。

在實踐中，土地承包經營權和集體土地所有權的權利主體之間的關系表現為本集體經濟組織的農民和“農民集體”的代理人之間的關系。但是，二者之間的關系卻缺乏明確的界定，加上二者地位不平等，現實中發生了很多代理人與農民之間的沖突。例如，盡管《土地承包法》第26條第1款規定“承包期內，發包方不得收回承包地”，第2款允許遷入小城鎮落戶的農民自由決定是否交回承包經營權，但是該條第3款卻規定“在承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”，這實際上賦予了發包方一定的收回承包經營權的權利。

2.土地承包經營權的權能不完整

2007年的《物權法》首次將農村土地承包經營權由傳統的合同權界定為用益物權。然而，用益物權的權能并不完整，農民實際上只擁有基于身份權的生存權，而無完整的處分權和發展權。

（1）農民缺乏完整的土地處分權。《物權法》區分了“所有權”和“用益物權”，其中，后者包括“占有、使用、收益”，并未提及“處分權”。盡管《物權法》第128條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”，肯定了家庭土地承包經營權人對家庭土地承包經營權享有一定的法律處分權能，但這種處分權是不完整的，即土地承包經營者并無繼承權、抵押權等權利。

（2）農民缺乏土地發展權。目前，我國實施嚴格的土地用途管制制度，農民并無自主將土地變更為不同使用性質而獲取增值收益的權力（如由農地變更為城市建設用地），即土地發展權。而農業用地轉換用途產生的增值收益，基本由地方政府取得，這將導致以下問題：

一是對農民缺乏激勵，從而導致農地的低效率利用。盡管用途管制限制了強勢群體對農地的圈占，在一定程度上保護了農民利益，但是農民由于不得不按照規劃用途使用農地，妨礙了農民分享城鎮化帶來的土地升值收益，政府又沒有給予農民足夠的經濟補償，導致出現中央政府堅守18億畝耕地紅線與農地拋荒并存的尷尬局面。

二是農村土地發展權在實際上被界定給地方政府（農用地轉變為非農建設用地，只能通過地方政府的征地行為），從而導致征地過程中土地收益分配，土地承包經營權的收益權沒有得到充分體現。我國目前的征收補償費并不包括土地發展權的對價，目標僅在于確保被征地農民原有的生活水平不降低，實際上不少地區連基本的補償也難以保障。

3.不同所有權之間的地位不平等

按照當前的法律規定，不同所有制的土地權屬依然不平等。由于所有制不同，在權利設置和利益分配上存在重大差異。國有土地在國家所有的前提下，土地使用權人可以占有和使用土地，并享有轉讓、出租、抵押和收益等權利。但是，農村土地承包經營權人僅享有占有、使用、收益權，不享有完整的處分權。土地權利的二元格局，使得農民難以分享土地長久的增值收益，這既不公平，也不合理。

4.土地確權、登記與發證工作滯后且存在不足

2004年修訂的《土地管理法》實施以來，各地按照國家法律法規和政策，積極開展土地登記工作，取得了顯著的成績，對推進土地市場建設，維護土地權利人合法權益，促進經濟社會發展發揮了重要作用。但是也有一些不足。

（1）農村集體土地確權登記發證工作整體滯后。有的地區登記發證率很低，已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民集體，這與中央的要求和農村經濟社會發展的現實需求不相適應。

（2）目前農地確權、登記和發證在一定程度上偏重于對農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，而且不甚規范統一：有的將農地所有權登記為“村委會”，有的登記為“村民小組”，有的登記為“集體經濟組織”。

（3）產權登記混亂，存在多部門和縣、地、副省級政府多層次登記現象，如林地由林業部門登記；農地產權，有的地方由土地管理部門登記，有的地方由農業部門登記。

進一步完善農村土地產權制度的政策建議

土地產權制度的設計，應當順應經濟和社會發展趨勢，并促進經濟社會的發展。對于今后的農村土地產權制度安排，必須按照十八屆三中全會精神，堅持以下原則：一是要形成能促進二元結構轉型、有利于工業化、城鎮化和農業現代化的土地產權制度。二是要提高土地資源配置的效率，合理分配土地資源，并節約集約利用土地資源。三是應當貫徹執政為民，以民生為本，以百姓的生計和發展為上，政府不與民爭利特別是不與農民爭利的原則。具體建議如下：

1.完善農村土地產權的權能

建議將農地產權一級類別區分為：所有權、永業權和租業權。所有權界定給農村集體經濟組織（主要是村民小組）；永業權，即農民占有的土地，不改變集體所有的性質，但界定農民擁有其所占有的土地的永業權，是長久不變的產權。具有永業權的農地，可以轉讓、出租、繼承、抵押等；租業權，即通過租賃方式從農民手中獲得的一定時期的土地占有、收益和處分權。擁有土地租業權的，可以用出售、轉租、抵押等方式處置所占有的土地。這樣做既保持現有集體土地所有制不變，又可充分保障農地占有者和土地使用者擁有充分而有保障的權益。

2.將一定程度的土地發展權賦予農民

建議在堅持規劃與用途管制的前提下，改變當前實際上將土地發展權界定給地方政府的做法，賦予農民一定程度的發展權，即：一方面，從根本上改革現行征地制度，出臺公共利益和非公共利益目錄，非公共利益用地一概不得動用征地權；征地補償必須按照市價的原則補償給被征地農民，同時，對征地補償收益開征適度的所得稅；另一方面，在堅持“不得改變集體土地所有性質、不得改變土地用途”等前提下，在城鎮規劃區以外經批準占用農村集體土地的非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發和經營，并保障農民合法權益。

3.實現國有土地與集體土地“同地，同價、同權”

建議刪除《土地管理法》、《房地產法》等法律中關于集體土地必須經過征收才可以進入土地一級市場的規定；盡快廢除公民、法人或者其他組織取得集體建設用地的征收審批程序；盡快按照“同地、同價、同權”原則，將集體土地和國有土地納入統一的土地市場，即無論是城市規劃區內，還是城市規劃區外的集體土地，只要符合土地利用規劃，都可以不經過征收征用而直接進入城鄉統一的土地市場進行交易。

4.規范推進農村土地確權、登記、發證工作

要盡快總結各地土地確權、登記、發證的經驗和教訓，結合落實中央關于土地承包經營權“長久不變”政策，加快建立全國統一、權威的農地權利登記體系，規范和推進農村土地確權登記頒證工作。

一是統一規范土地登記規程，將集體土地所有權主體界定給“集體經濟組織”（村民小組），將土地承包經營權明確為永業權，由土地承包經營權出租而取得的為租業權（國有土地使用權也應界定為租業權）；二是統一層次，如由縣市級人民政府（考慮行政體制改革為三級政府的趨勢）發放；三是證出一門，將林地、住宅、承包耕地等方面的長期使用權證，統一由一個部門登記認定和頒發。

5.構建激勵機制，讓農民有序退出土地，實現適度規模經營

建議以經濟手段鼓勵農民實現土地流轉和規模經營：以獎勵的方式鼓勵老年農民把零碎土地長期租出（類似國有建設用地使用權出讓），一次發給10年或20年的租金，可以利用孳息來維生；或者讓一些年老農民領取終生養老金，促其退出土地，實現規模經營；土地租給有志從事農業的年輕人或其他城市資本，讓耕作面積擴大，引進高效率的現代化經營。

6.完善農村土地立法，為農村土地產權制度改革奠定堅實基礎

建議盡快修訂《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等，從動態的角度重新界定農地產權，賦予土地承包經營權以完善的物權權能，明確其為“永業權”（具有占有、使用、收益、處分等權利），明確符合一定條件的非集體成員可以獲得土地承包經營權的“租業權”，明確規定農地產權“長久不變”。修訂《公司法》、《擔保法》等，允許農民以土地承包經營權、宅基地使用權抵押融資。修訂《農村土地承包法》，明確集體經濟組織成員身份的界定條件和程序，明確退出集體經濟組織成員權的程序等。

*本文是中國博士后科學基金第53批面上資助課題（編號：2013M530656）的階段性研究成果

（作者單位：清華大學公共管理學院）

編輯：云霞