管理科學化與權力的規范運行

■丁福虎

多年以前，我的一個鄰居給我講了一個故事，時間在“文革”后期，縣城的豬肉銷售屬于政府壟斷行為，那個時候的人要想吃豬肉，就要大清早起來去菜市場排隊，去晚了就會空手而歸。我的鄰居是縣醫院的一個外科醫生，這一天早早的就去排隊了，在很遠處就看中了一塊肉，心里那個美得就別提了。輪到他的時候，刀把手說這一塊不行，是留給別人的。鄰居說我可是排著隊的，你得按照規矩辦事！刀把手說按照規矩，人家能給我的小孩子安排工作，你能嗎？縣城太小了，扭一下脖子都能碰到一個熟人。沒過多久，賣肉的刀把手患了急性闌尾炎，被人抬到了縣醫院。當班的鄰居終于看清了刀把手，之后明確地告訴刀把手說：“我安排不了你的小孩子，但我今天可以安排你的手術。今天的病人呀實在是太多了，你要發揚一下風格！”刀把手在縣醫院的手術室接受了一場現身說法。今天再不會有這樣的事情發生了，去菜市場轉一圈，賣肉的眼睛的余光會緊緊鎖住你，生怕你走掉。在超市內，豬肉會被細分為十多個種類，僅排骨就有五六類之多，每個類別都有各自的銷售價格。香港和內地一些大城市的超市，會依照分類、切取、稱量、裝盒及鮮膜密封的順序，標示類別、條碼、品名、份量、售價，冷柜運送，這些環節當中的分割者、稱量者、包裝者都與顧客互不見面，也不是由一兩個人來完成的，最后在超市凍架集中擺放，顧客可以任意挑選，要想照顧一個關系還真難！至于豬肉的品質測試，國際上已開始由儀器取代了人工操作，并先后經歷了光電技術、超聲波技術、電磁掃描技術和圖形成像分析等豬胴體分級的智能化和自動化技術創新。如今在美國和歐盟等西方國家，很多豬胴體分級的新技術都形成了統一的行業強制性標準。人們在豬肉及其制品的柜臺前，可以根據自己的營養需求，已經習慣用對比某些數值的方法來了解和挑選肉的品質。在這種先進測試技術和科學管理面前，傳統的刀把手的隱形尋租權利被剝離得干干凈凈。這個案例告訴我們，放開市場、分割權力和科學技術進步在權力規范運行中的效果良好。

由此想到，關于權力的運行，我們是不是也可以引進更加科學的運行機制來加以規范呢？據媒體披露，江西省某原副省長，在擔任發改委主任時，擁有巨大的行政審批權，“很多審批項目并沒有明確的法律或行政標準，經常由具體審批的人說了算，在審批過程中具體負責人的意見就可以直接影響千萬元乃至上億元的投資”。一名江西省政府的離休干部談及副省長的落馬時，不無惋惜地說：“當他個人一句話，可以決定價值上億甚至幾個億項目的生死時，就像飆車飆到200碼，本身就處于危險狀態。”近20年來國內先后有15名交通廳長落馬，皆因權力太大以至于造就了交通廳長的“高危職業”。 古羅馬哲學家西塞羅曾經講過：“被同一塊石頭絆倒兩次可說是奇恥大辱。”但河南省交通廳長竟連續三任都被絆倒！一些專家認為，交通廳長腐敗案高發顯然是制度問題：一是政府機關的權力運行還不夠公開，一些部門領導的權力太大，大到“任何人在那個位置上，都很危險”。另一方面，交通部門管理的事項太多，從項目申請、設計、立項、招投標、征地拆遷到施工管理、資金使用、竣工驗收……環節太多，哪個環節監督不到位，都有可能出現人為因素。因為有些官員坐上了一定的職位后，由于缺乏科學的權力規范運行機制，就像“文革”中賣肉的刀把手一樣，玩權力尋租的游戲駕輕就熟，他想讓項目給誰完全成了他個人的私事，家庭理財還不把雞蛋放在一個籃子里面，而把某些公共權力毫無節制地交給某一個人，還真的容易出事！這不得不引起我們的幾點深思。

一是如何做到集體領導與分工負責問題。中國共產黨的集體領導，源于戰爭時期。抗戰勝利后，依靠5+2書記（常委）制度，取得了奪取全國政權的勝利。中共十一屆五中全會之后恢復了黨的八大制定的集體領導體制，具體包括集體學習、集體調研、集體決策和分工協作等內容。按說，有了集體領導與分工負責的權力運行機制，權力的尋租現象就不應該頻繁發生。但權力尋租者往往都會有三個“絕招”：一是“吃糖衣扔炮彈”，具有尋租空間的事情依靠“一支筆”的審批權個人說了算，沒有尋租空間的事情和“得罪人”的事情讓集體負責，隱蔽一點的權力尋租方法是“牽牛扔套”、“抓西瓜丟芝麻”。二是歪解民主集中制，以正職負責制來抵制和削弱班子的集體領導權，說什么我是正職我對上級負責，副職是下級，下級要服從上級的指揮。三是權力的“馬太效應”，“一把手”利用手中的優勢權力和影響力對其他班子成員進行滲透或威逼利誘。關于正職和副職的關系，我們從《憲法》層面來解釋，基本上屬于主次關系，而不是上下級關系。因為從國家機構工作人員的組成來看，副職一般由正職提名，授權卻是各級人民代表大會。而企事業單位在任命、聘任和免去中層的正副職干部時，文件是黨委一前一后下發的，而不是由正職來聘任或免去的。另外，在同級委員會人員的組成中，每個委員所行使的票決權力都是相同的，不存在一個正職委員的票能頂幾個副職委員的票。看來，要徹底解決集體領導與分工負責的問題，還要有一個較長的探索過程。如今，一些地方政府開始了集體領導與分工負責新的探索，即正職不直接分管人事、財政、項目等核心權力，而是由副職直接分管，由正職進行監督。一些銀行在較大的貸款發放環節上，已廢除“一支筆”的審批，而是由上級主管行長和本級正、副行長集體共同簽字審批。但是，建立一個科學機制的前提還需要有一個詳細完備的職位說明書（含實施細則），將權力進行分解、限制、牽制、監督和追責，而不是僅僅只有一頁紙的崗位職責。在這方面，各級政府的政策研究室可以多發揮些作用。

二是盡可能讓市場經濟機制說了算。市場經濟的一個特點，就是充分發揮人民群眾的創造性。從某一個角度來看，讓市場機制說了算，也是走群眾路線的一個重要方面。李克強總理在今年“兩會”期間答記者問時指出：“我們要用法治的思維，用制度來管權、管錢。今年要繼續推進簡政放權，而且要加快推進‘權力清單’公布，界定權力的邊界，防止濫用權力。”“一年來，僅中央政府下放取消的審批事項就有416項。它釋放了一個強烈的信號——給企業松綁、讓市場發力。”今年，國務院開始了清理非行政許可審批事項，要求各部門面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項在一年內予以取消。確因工作實際需要，且符合《中華人民共和國行政許可法》規定的事項，有關部門要按照規定，依法履行新設行政許可的程序。今后，任何部門或單位不得在法律、行政法規和國務院決定之外，設定面向公民、法人或其他組織的審批事項。所以說，權力介入經濟領域要極其謹慎，因為經濟領域屬于市場范疇，政府權力介入后的一些“作為”很容易引起新的分配不公，乃至腐敗行為發生。當前，擁有公共權力的蛋糕分配者，經常對某些經濟領域或單位隨意投資，熱衷于搞大項目、大計劃、大工程，造成物質、資金和政策資源新一輪的分配調整，其中不公正行為也難以避免發生，而自身或所在團體，在“門庭若市”的喧鬧中也就直接地和間接地獲得了相關利益。一些專家也談到：政府這幾年又在大力補貼技術創新，但科學和技術是兩碼事，科學研究是有外部性的，沒法說發現某一個數學定理你就能得多少錢的回報，所以應該由政府負責投入；但技術創新是由市場獎勵的，政府拿出幾千萬、上億的錢去獎勵一種技術是沒有道理的。所以，政府的投資主要是限于公益事業的項目。如果政府將稅收劃撥給某些物質生產部門，“扶持過頭”就很可能會出現“劫貧濟富”的現象。讓技術創新單位和優先發展的經濟領域走商業化貸款或上市籌集資金等方式，可能會更為公平些。

三是要防止制度的破壞，盡快推廣成熟的新制度、新技術和新方法。凡是腐敗發生的部門，都伴隨著制度的破壞，如招投標制度的破壞，使權力尋租行為易如反掌，導致權力的運行如入無人之境。黨的三大作風曾經被人演變為理論聯系實惠、密切聯系領導、表揚和自我表揚。在這種理念的影響下，制度失修、遠離群眾、高高在上，造成了權力運行的失控。科技進步的歷史表明，越是先進的管理制度，權力尋租的空間就愈小，如現代會計制度中的政府陽光采購、公務卡報賬等制度，現代物流管理制度等，都對權力的運行提出了新的規范。實踐證明，制度創新在權力運行中具有變革的意義。18世紀，英國政府向澳洲運送罪犯，以解決澳洲的勞動力問題，這項工作由英國私人船主承包。但是，由于船上擁擠不堪，營養與衛生條件極差，私人船主運送到澳洲的罪犯死亡率高達12%，最高的一艘死亡率達37%，引起了社會的強烈譴責。當時有兩種處理方法，一種是依靠道德說教，讓私人船主良心發現棄惡行善，為罪犯提供人道的生活條件。但是在為了300%的利潤而敢上斷頭臺的年代里，企圖以說教來改變人性，無異于緣木求魚。另一種是由政府進行干預，以法律的形式規定最低飲食和醫療標準，但是這項工作成本是很高的，效果也未必就好。其實當時找到了一種簡單易行的管理制度變革，政府不按上船時運送的罪犯人數付費，而是按照下船時到達澳洲的實際人數付費。這樣一來，罪犯就成了船主的財源，船主自然就會對罪犯負責了。新制度實行以后，死亡率下降到1%左右。之后又根據罪犯的健康狀況支付費用和獎金，使得這項制度更加完善起來。此類創新，在其他領域中也廣泛存在，比如在軍營內，煮雞蛋吃的方法是把敲開蛋殼的權力賦予每一個戰士，可以減少司務長和炊事員的權力尋租。在海關中，先進的“電子通關”制度斬斷了許多批條子的黑手。在技術創新領域，專利授權遠比成果鑒定要科學和嚴謹，所以專利結項明顯優于成果鑒定制度。以上的管理創新都具有積極的進步意義。看來立足于制度創新建設確實能達到事半功倍的效果。